Logement : les propositions de François Hollande, recettes pour un désastre

Parmi les soixante propositions de François Hollande, trois concernent la politique du logement. À quelques détails près, celles-ci sont directement inspirées par le Rapport mal-logement 2011 publié par la Fondation Abbé Pierre il y a tout juste un an. Les généreuses intentions de ces gens noblement motivés ne peuvent conduire qu’à des résultats exactement contraires à leur objectif.

Par Vincent Benard

Les acteurs politiques et associatifs dénoncent TOUS une faillite du marché du logement et réclament plus d’intervention de l’État. Directement inspirées par les analyses de la Fondation Abbé Pierre, les propositions présentées par François Hollande le 26 janvier dernier en sont presque une caricature.

On ne peut que partager les constats de la Fondation, quand bien même tel ou tel chiffre pourrait être discuté à la marge : en France, sur le plan du logement, la situation des ménages à revenus modestes, voire simplement moyens est absolument dramatique et totalement indigne d’un pays qui se veut évolué et qui n’a de cesse de porter aux nues son modèle prétendument social. Pire, malgré une légère décrue des prix par rapport au sommet de la bulle, les chiffres du mal-logement ne montrent aucun signe d’amélioration.

Quel que soit l’accord que l’on puisse avoir avec la Fondation quant aux constats, la compassion pour les mal logés et l’admiration pour l’abnégation dont les bénévoles de l’association font preuve pour tenter de venir en aide d’urgence aux plus démunis, il ne faut pas se voiler la face derrière les bonnes intentions affichées, de bonne foi, par le rapport : les solutions proposées par la Fondation – et donc par le candidat socialiste aux présidentielles – se révèleraient au mieux contre-productives, au pire totalement catastrophiques.

 

À plusieurs reprises, dont une étude parue en 2007 (mais qui reste très actuelle) j’ai évoqué les effets désastreux du cadre général de la politique du logement conduite depuis 100 ans en France.

Contrairement aux opinions répandues et aux affirmations de la Fondation, ce sont les empilements d’interventions étatiques, qu’il s’agisse de réglementation foncière, des effets pervers de la socialisation du logement ou de la réglementation des baux privés, qui ont conduit à la dramatique pénurie de bons logements à prix raisonnables que nous connaissons dans les grandes agglomérations.

La fondation Abbé Pierre ne partage visiblement pas cette analyse. Elle prône toujours plus d’interventions publiques pour permettre à plus de « logements abordables » d’être accessibles aux familles modestes. C’est ainsi que François Hollande propose le renforcement de l’obligation de produire des logements sociaux, y compris dans les programmes privés, la cession de terrains d’État aux collectivités en vue de la construction de logements sociaux uniquement, le retour à un encadrement des loyers…

Vous trouverez ci-dessous l’analyse critique que j’ai fait de ces trois propositions il y a tout juste un an dans un article publié sur mon blogue Objectif Liberté.

 

Première proposition

Page 217 du Rapport de la Fondation Abbé Pierre : Imposer sur tout le territoire et dans tout programme immobilier de plus de 10 logements un quota minimum de 30 % de logements à loyer accessible (logements sociaux ou logements privés conventionnés) (F. Hollande dit seulement 25 %).

Dans la continuité de la loi SRU, promulguée en l’an 2000, le rapport voudrait que tout promoteur inclue 30 % de logements subventionnés dans ses programmes. Notons que dans de nombreuses opérations de ZAC ou de grand ensemble, cette obligation existe déjà, mais avec un pourcentage généralement plus faible. En général, ce sont les logements non sociaux qui absorbent le coût de la subvention aux logements sociaux.

Examinons les conséquences pratiques de cette obligation.

Imaginons donc un programme de 100 logements, qui reviendraient tous au prix de 150 000 euros en l’absence de la règle des 30 % à leur constructeur, lui permettant de les vendre à 170 000 euros pièce hors taxe (la transaction moyenne en France a atteint 192 000 euros en 2005, nous sommes donc dans des ordres de grandeur réalistes). Imaginons maintenant que le législateur impose à 30 de ces unités d’êtres vendues seulement 100 000 euros HT à un organisme social, pour lui permettre de les louer à un prix très inférieur à celui du marché. Après tout, la « maison à 100 000 euros » a été le slogan de bataille de M. Borloo et de Mme Boutin lors de leur passage au ministère.

Le manque à gagner sur le prix de revient de notre bâtisseur sera de 1 500 000 euros, et sur le prix de vente de 2 100 000 euros, qu’il devra répercuter sur les 70 logements ordinaires. Selon qu’il veuille simplement couvrir sa perte ou maintenir la totalité de sa marge, le surcoût qu’il devra imposer aux 70 acheteurs sera compris entre 21 400 et 30 000 euros par logement, soit un prix de vente désormais compris entre 191 400 et 200 000 euros par logement, au lieu de 170 000.

La subvention, facteur d’accroissement du risque financier

Seul problème : là où il pensait pouvoir trouver 100 acheteurs à 170 000 euros, notre bâtisseur trouvera-t-il facilement plus ou moins de 70 acheteurs à 200 000 ? La loi de variation (les économistes parlent d’élasticité) de la demande de logement par rapport au niveau de prix est évidemment une donnée extrêmement fluctuante, en fonction du coût du crédit, des effets d’aubaine, et du facteur général de rareté de l’offre généralement lié aux règles de gestion de la ressource foncière. Mais d’une façon générale, l’expérience montre que dans un tel cas, les promoteurs choisissent de limiter les risques en pariant plutôt sur une soixantaine de logements vendus, tout simplement pour limiter la perte liée à la subvention, en cas de mévente de la partie privée du programme.

En effet, imaginons que dans un marché libre, il ait surestimé la demande de 10 % : il ne vendra que 90 logements à 170 000 euros, soit un chiffre d’affaires de 15 300 000 euros (au lieu des 17 millions prévus), pour un prix de revient de 15 000 000 euros – en supposant qu’il ait construit tous les logements, ce qui est le cas dans les opérations de collectif. Son bilan sera tout juste équilibré.

Mais imaginons maintenant que la mévente porte sur des logements proposés non pas à 170 000 euros mais à 200 000 euros. Si dix logements n’avaient pas trouvé preneur à 170 000 euros, il est probable que, dans la même conjoncture, il y ait plus de dix logements à 200 000 euros qui restent sur les bras de notre promoteur.

Ce postulat trouve une justification encore plus forte du fait que, puisqu’il n’est pas possible d’imposer un seuil de 30 % à des programmes de un logement, ou d’un petit nombre de logements, le législateur imposerait un seuil de dix logements (c’est la proposition de la fondation Abbé Pierre) au-dessus duquel le promoteur devrait se soumettre à l’obligation d’inclusion. Le promoteur devrait donc faire face à une concurrence accrue des constructions individuelles et des programmes de moins de neuf logements, qui eux, pourraient, dans les mêmes conditions continuer à se vendre 170 000 euros, pour un produit identique.

Or, du fait de la subvention aux logements sociaux, la perte par logement invendu – le prix de revient – ne serait plus de 150 000 euros mais de 171 000 !

Bref, l’inclusion de logements sociaux dans le programme oblige le promoteur a supporter un risque de retournement de marché plus élevé et une perte par logement invendu plus forte que dans un programme sans cette contrainte.

Naturellement, si le programme ne portait que sur des maisons individuelles, qui ne sont construites qu’après avoir été vendues sur plan, la perte serait un peu moins sévère, mais le raisonnement ci-dessus n’en serait pas moins valide.

 

Résultat final : une diminution de l’offre totale

Comment réagira le promoteur ? En limitant le nombre de logements sociaux proposés, et donc en limitant son risque de perte. Ainsi est-il possible, voire probable, qu’il réduise, par exemple, son offre à 80 logements, avec 24 logements sociaux (au lieu de 100 et 30).

Par conséquent, moins de logements sont construits au total, et de fait, cette offre moindre tendra à augmenter encore les prix du marché non subventionné, et donc à augmenter le besoin ressenti de logements sociaux, et à rendre encore plus désirables les programmes de 9 logements et moins, lesquels ne supportent pas la distorsion créée par la subvention !

Mais, me direz-vous, ce n’est qu’un raisonnement. Se vérifie-t-il dans les faits ?

 

Confirmation empirique

Eh bien oui. Citons les travaux de Stringham et Powell ou Stringham et Means qui ont étudié les résultats de politiques similaires, appelées inclusionary zoning, en Californie, laquelle est de loin l’État le plus cher de l’Union, même en période d’éclatement de bulle de crédit, à cause de réglementations foncières parmi les plus restrictives au monde.

Les auteurs ont comparé l’évolution de l’offre globale de logements dans les villes californiennes qui ont promulgué des ordonnances d‘inclusionary zoning avec celle des cités qui s’en sont abstenues, et ce alors que le taux de logements sociaux retenu par ces municipalités était généralement contenu « seulement » entre 10 et 20 %. Ils trouvent que dans les villes avec Inclusionary Zoning, la baisse immédiate de l’offre dans les années suivant le vote de l’ordonnance est d’au moins 10 %, et le prix des logements non subventionnés grimpe d’environ 20 %.

Voici un résumé de leur recherche :

Dans l’intervalle de temps de l’étude, le nombre de cités californiennes ayant imposé l’inclusionary zoning est passé de 15 à 56. Nous avons comparé l’évolution de l’offre et des prix dans ces villes et celles qui n’avaient pas adopté de telles lois. Les cités ayant imposé l’inclusion ont vu une hausse de 20 % dans les prix des logements et une diminution de 10 % du nombre de logements neufs construits. C’est la loi de l’offre et de la demande à l’œuvre.

Les obligations d’inclusion ont une conséquence inattendue : elles ont réduit l’incitation à la construction neuve, et la réduction globale de l’offre a conduit à augmenter les prix (des unités non subventionnées). Quand les promoteurs sont forcés de vendre une partie de leur production en dessous des prix du marché, ils ont le choix entre réduire le nombre d’unités « accessibles » ou d’encaisser une perte plus importante. Et bien, sans surprise, ils choisissent presque toujours de réduire le nombre d’unités subventionnées, en réduisant le nombre total de logement offerts. En d’autre termes, puisque la loi les force à vendre un certain pourcentage de logement à perte, ils vont réduire la dépense totale pour limiter leur risque.

Dans notre pays où la construction globale dans les années fastes peine à dépasser les 400 000 logements, alors que la plupart des estimations sérieuses (Caisse des Dépôts, Rapport Attali, Héritage et Progrès… et Vincent Benard) font état de plus de 500 000 unités à produire chaque année pendant 10 ans pour pouvoir, non seulement suivre l’augmentation du nombre de ménages, mais aussi éliminer rapidement du parc les unités les plus insalubres, alors vous comprendrez que les effets macro-économiques à long terme de la mesure proposée par la fondation, qui tendrait à réduire d’environ 10 % l’offre annuelle totale de logements produits par le secteur privé, seraient désastreux.

Ajoutons qu’il est à parier que très rapidement, comme pour tout logement social bien intégré dans un ensemble urbain privé de qualité, les logements ainsi subventionnés ne seront pas occupés par des ménages réellement dans le besoin.

Les organismes loueurs, soucieux de réserver leurs meilleurs logements aux meilleurs dossiers, pour être certains de faire entrer les loyers afférents, loueront, dans le meilleur des cas, les logements à des familles présentant un bon profil, c’est-à-dire avec un potentiel leur permettant rapidement de s’élever dans les tranches élevées du seuil d’admission dans un logement social. Cet effet d’aubaine lié à la chasse aux meilleurs logements sociaux a été décrit dans de nombreux rapports officiels (cf. cet extrait de mon ouvrage).

L’augmentation des prix du logement privé résultant de la subvention renforcera la compétition pour le logement social de la part des ménages de classe moyenne supérieure, condamnant les familles les moins chanceuses aux taudis, aux cités à problèmes ou au logement de fortune.

 

Deuxième proposition

Rendre obligatoire l’inscription d’une réserve foncière destinée à la production de logements à loyer accessible dans tous les PLU.

Ici, tout en reconnaissant que le problème de la raréfaction foncière joue également pour le logement social, la Fondation adopte la doxa bureaucratique du ministère du Logement, en encourageant une mesure à la fois inique du point de vue de la morale, et de nature à renforcer la pénurie foncière pour le logement privé.

La Fondation constate que le différentiel de prix entre terrain constructible et terrain non constructible est élevé, sans se demander pourquoi.

Elle propose donc que les bailleurs sociaux aient un accès privilégié à la rare ressource foncière constructible, et, pire encore, que des réserves foncières soient constituées par l’achat de terrains non constructibles dont la constructibilité serait rétablie ultérieurement pour des opérations de logement social.

C’est ni plus ni moins que du vol, commis au détriment des propriétaires à qui les terrains sont achetés, quand ils ne sont pas expropriés.

Avec l’appui des ayatollahs anti-étalement urbain des ministères verts, le législateur local a tendance à vouloir limiter les ouvertures totales à la construction, pour des raisons parfaitement stupides et condamnables par ailleurs. Une telle mesure revient à réduire le foncier mobilisable pour le logement privé à la portion congrue, ce qui fera encore monter les prix du marché pseudo-libre, ce qui  augmentera la demande politique pour du logement social.

Dans ses autres propositions, la Fondation demande, sans jamais se demander qui peut payer, davantage de logement social, de conventionnement, de captation de logements vacants… comme si l’État et les collectivités avaient encore les moyens de financer les coûts directs ou fiscaux de telles mesures !

Le logement social, et plus généralement l’aide dite à la pierre, est un mécanisme pervers qui, couplé à la rareté du sol, tend à creuser le différentiel de prix entre offre privée et offre subventionnée, ce qui engendre forcément, pour cette dernière, une demande très supérieure à l’offre :

Le logement social est auto-générateur de sa propre pénurie.

 

Troisième proposition 

Encadrer les loyers de relocation en calant les augmentations sur les évolutions de l’Indice de référence des loyers (IRL). (p.219 du Rapport de la Fondation Abbé Pierre).

Autrement dit, la Fondation propose de renforcer le contrôle des loyers en vigueur, qui énonce déjà un encadrement du loyer pendant le bail, en limitant toute possibilité de réajustement à la hausse du loyer entre deux locataires.

En 2007, nous avons montré que l’indice de réévaluation retenu entre 1982 et 2005 (indice du coût de la construction) avait augmenté moins vite que l’inflation entre 1960 et 2000, ce qui, évidemment, avait conduit les propriétaires corsetés par les lois Quillot (1982) puis Mermaz-Malandain (1989) à utiliser la fenêtre de tir offerte par le changement de locataire pour réévaluer leur loyer.

L’indice actuel est plus proche de l’inflation et ne devrait donc pas, dans le contexte actuel, susciter de tels réajustements… sauf résurgence d’une bulle immobilière déconnectée de l’inflation telle que celle que nous avons connu entre 1997 et 2007. La question est de savoir si l’imposition d’une telle limitation n’aura pas aussi des effets pervers.

Comme pour tout contrôle des loyers, elle porte en germe le moindre appétit des investisseurs pour l’investissement locatif.

J’ai déjà évoqué les ravages sur le parc de logements qu’un contrôle des loyers extrémiste (prix totalement administrés) avait engendré sur le logement français entre 1913 et 1948, y compris en temps de paix. L’ancien président du comité Nobel d’économie, le suédois Assar Lindbeck, avait déclaré, au vu de cette expérience, qu’il existait deux moyens de raser une ville : les bombes et le contrôle des loyers.

Les effets des contrôles évolutionnels tels qu’ils existent aujourd’hui, et dont le renforcement est proposé par la Fondation, même s’ils sont moins dramatiques que la version dure des anciens contrôles, n’en sont pas moins documentés.

Voici la réaction du marché immobilier français et parisien dans les années qui ont suivi la mise en place des lois Quillot de 1982. La reprise constatée en 1988-89 correspond à la réaction du marché à leur abrogation par Pierre Méhaignerie en 1987 :

 

Précisons, en toute honnêteté, qu’il est difficile d’isoler dans cette chute de l’investissement ce qui relevait des contrôles Quillot et ce qui était imputable à toutes les autres mesures ahurissantes et économiquement sans précédent (et espérons sans suivant !) prises par le gouvernement très à gauche du duo Mitterrand-Mauroy.

Toute limitation arbitraire du prix entraîne une limitation de l’intérêt des offreurs.

Plutôt que de chercher à limiter l’appétit de bailleurs placés en position de force par la rareté relative de l’offre, la Fondation devrait se demander si libérer les freins fonciers, réglementaires et fiscaux à la création d’offre supplémentaire ne constituerait pas une meilleure voie.

Hélas, la Fondation persiste dans l’erreur anti-bailleurs… tout comme François Hollande.

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Sur le web

Ce texte est une version écourtée de l’article publié par Vincent Benard sur son blogue Objectif Liberté en date du 3 février 2010.

Pour en lire davantage :

• dossier logement du blog de Vincent Benard
• Logement : Éric Cantona et la Fondation Abbé Pierre se trompent de solutions
• PDF : Notre étude de 2007 (154 pages) : « Logement, Crise Publique – Osons la liberté !« 

Note :
1 – De 1965 à 1997, le prix médian des logements a peu évolué autour de 2,9 fois le revenu net des ménages de la zone géographique considérée. Ce ratio a culminé entre 4 et 5 fois en 2008, et n’est pas revenu à ses niveaux antérieurs. Source : Conseil Général de l’Économie et du développement durable, Statistiques, Jacques Friggit.