Que produire ? (2) : le rôle des services publics

Comment les différents systèmes économiques affectent-ils les ressources productives (capital et travail) ? Cette fonction est-elle mieux remplie par le marché, la planification économique ou la régulation économique ?

Par Domi.

Comment les différents systèmes économiques affectent-ils les ressources productives (capital et travail) ? Produisent-ils en priorité ce que veulent les gens ? Le marché remplit-il cette fonction mieux que la planification économique ? Si tel est le cas, est-il  opportun d’apporter par la dépense publique des corrections à la manière dont il équilibre les productions ? Pour une productivité quelconque du travail dans les différents secteurs économiques, le système parfait est celui avec lequel la dernière heure de travail affectée à une production quelconque a la même valeur que la dernière heure de travail affectée à chacune des autres productions. Le meilleur système est celui qui se rapproche le plus d’un tel état. Notre précédente analyse montrait que le marché orientait l’activité économique au plus près des désirs des consommateurs. Lorsqu’un bien est relativement trop rare, son prix est augmenté d’autant, ce qui incite les agents économiques à le produire, jusqu’au moment où les prix, comme l’utilité des produits, s’équilibreront.

Pourtant, la nécessité de l’intervention de l’Etat dans la production a été admise presque unanimement par politiques et médias depuis la dernière guerre mondiale. Evaluer le bien fondé des services publics suppose de connaitre leurs effets. Après avoir présenté une typologie des services publics selon leurs effets, nous pourrons évaluer les services publics avec ou sans redistribution.

Typologie des services publics selon leurs effets

Il convient donc de distinguer les cas où la gestion étatique a pour objectif et/ou effet de modifier les structures de production et consommation globale ou non.

Ce sera particulièrement le cas des services publics financés par le contribuable. Ainsi, le législateur peut assurer le financement par l’impôt d’une activité dont les fruits (ou une part d’entre eux) sont offerts au consommateur. Il peut aussi favoriser certains consommateurs au détriment des autres par une redistribution des revenus qui modifiera en même temps que la répartition du niveau de consommation entre individus la nature de ce qui est consommé et donc produit à l’échelle d’une économie. Il peut enfin, mais plus rarement, attribuer à chacun une somme d’argent lui donnant droit à un service spécifique rendu par le marché (chèque scolaire, bons alimentaires, etc.).

Les monopoles publics dont le coût est supporté  intégralement par l’usager sont une manière de se substituer au marché qui modifie a priori assez peu l’importance respective des secteurs d’activité dans l’économie. D’autres motifs peuvent en effet amener la puissance publique à prendre en charge des activités économiques. L’un d’eux est la conviction que l’Etat assurerait la fourniture de certains services d’une manière plus efficace que l’initiative privée, c’est-à-dire avec une productivité supérieure.  Toutefois, de tels services publics ont le plus souvent pour mission de satisfaire des usagers qui n’auraient pu bénéficier du service marchand équivalent ou du moins à un coût différent (la gestion publique des postes est souvent légitimée par la situation des zones rurales). Cela implique qu’une partie de l’activité au moins sera destinée à un usage  différent de celle que la propriété privée et les échanges libres auraient contribué à lui donner.

Parmi les services publics modifiant substantiellement les structures de consommation et production, il est encore nécessaire de distinguer les services publics permettant ou non une redistribution – même indirecte- des ressources.

Il n’y a pas de redistribution lorsque la part de chacun dans son financement par l’impôt correspond à la part de la prestation totale qu’il reçoit. Il en est ainsi si si tout le monde paie ou reçoit pour 1000 euros. Il en est de même si les uns paient 1500 euros pour recevoir un service coûtant 1500 euros tandis que les autres paient 500 euros et reçoivent un service coûtant 500 euros. En revanche, il y aura redistribution dans tous les autres cas, comme dans celui d’un niveau de prélèvement identique quand les prestations  reçues différent  ou d’un prélèvement proportionnel aux revenus de chacun finançant une prestation identique.

Toutes ces distinctions doivent être comprises dans un sens relatif et non absolu. Tous les services publics modifient les structures de production et consommation mais à différents degrés et tous les services sont « redistributifs » à différents degrés.

Dès lors que peuvent dire les économistes des services « non redistributifs » et  » redistributifs »?

Services non redistributifs.

Le marché donnant en principe, à raison d’un pouvoir d’achat donné des consommateurs, la meilleure destination possible aux facteurs de production, il doit être la règle. Si les gens peuvent se tromper sur leur intérêt, il n’appartient pas à l’économiste de porter un jugement sur ce point.

En revanche, les économistes ont décrit un phénomène susceptible de justifier l’intervention publique pour guider la production : le phénomène du passager clandestin. Il suppose que  la production d’un service requière la participation de nombreuses personnes et qu’il ne soit pas possible d’empêcher une personne donnée d’en bénéficier qu’elle y participe, y contribue ou non. Alors, tous sont incités à attendre que d’autres en prennent l’initiative et une activité pourtant utile ne pourra voir le jour. L’intérêt particulier des individus ne serait pas en mesure de les guider vers une solution utile à tous.

Voilà pour la définition. La détermination des secteurs où elle s’applique est plus ardue. Certaines évidences ont été remises en cause.  Ainsi, Elinor Ostrom, prix nobel d’économie 2009, a étudié la manière de gérer les biens communs. Certes, il ne s’agit plus d’une production dont on ne peut interdire à quiconque la jouissance mais d’une ressource naturelle qu’il conviendrait d’économiser, comme les poissons d’un lac. La question se pose toutefois à peu près dans les mêmes termes : chacun a intérêt à exploiter la ressource au maximum pour son compte mais tous ont intérêt à ce qu’elle soit économisée pour être exploitée plus longtemps. Ostrom montre que contrairement à ce que l’on pourrait croire, ces problèmes peuvent être gérés par les populations concernées en l’absence de toute intervention de l’autorité publique (la privatisation de la ressource n’est pas non plus la panacée). Un autre argument est favorable à ce que les activités concernées soient considérées limitativement. Si un secteur d’activité primordial pour l’économie est frappé par le syndrome du passager clandestin, le retrait de l’Etat d’un tel domaine compromettra sérieusement les perspectives de croissance du pays. Aussi, si de telles activités étaient nombreuses, on devrait constater une chute des taux de croissance en deça d’un certain seuil de dépense publique. Si j’en crois Gapminder, le PIB américain a été multiplié par 5,9 entre 1865 et 1911 contre une multiplication par 3,1 seulement pour une période contemporaine équivalente 1965-2011. Or, le poids de la dépense publique dans l’économie était alors très faible, de l’ordre de 5 % du PIB. Nous pouvons en conclure que les activités à la fois économiquement importantes – qui ont un impact notable sur la croissance économique – et touchées par la maladie du passager clandestin sont peu nombreuses.

Pourtant, le principe de la gestion publique des fonctions « régaliennes »  est admis presque à l’unanimité. Dans le cas de la défense armée du pays, il est ainsi historiquement majoritaire chez les libéraux. Celle-ci présente en apparence les caractéristiques décrites plus haut. Nul ne peut être exclu de ses bénéfices lorsqu’elle rencontre le succès et un trop petit nombre de personnes s’y essayant ne pourraient réussir. Toutefois, même si une activité réunit les conditions d’apparition du phénomène, l’extension universelle de l’obligation qui la combat ne va pas de soi. Elle implique chez chacun de ceux qui doivent y être soumis que la différence entre les bénéfices et les coûts (ou leur espérance mathématique) sera positive. Ce ne sera pas le cas d’une personne dont la conscience exclurait l’usage de la violence même pour défendre sa vie ou de celle de ses proches. Cela justifie l’objection de conscience. Plus généralement, les obligations fondées sur des motifs semblables ne peuvent s’appliquer qu’à ceux pour qui elles présentent un avantage. Mais savoir quelle personne bénéficiera du service et devra y contribuer ne revient-il pas à sonder les cÅ“urs ? L’anarchiste adopte à cet égard une forme de présomption irréfragablement favorable à la liberté de choix de chacun.

Services publics avec redistribution des revenus.

Hormis les réserves évoquées plus haut, le marché fournit à terme la meilleure affectation possible des ressources productives au regard du pouvoir d’achat agrégé de l’ensemble des consommateurs, somme de leurs pouvoirs d’achat individuel. C’est la justification du recours au marché, c’en est aussi la limite : qui voudrait en contester le bien fondé pourrait faire valoir que les services publics, s’ils ne garantissent pas la meilleure affectation du capital et du travail au regard d’une répartition donnée du pouvoir d’achat global, en assureraient un meilleur usage si l’on considérait une répartition différente tout aussi légitime. En effet, la science économique ne permet pas dire s’il faut donner plus de valeur à la volonté de Paul ou à celle de Pierre. La redistribution verticale se fait des personnes à hauts revenus vers les personnes à bas revenus. La redistribution horizontale, indépendante du revenu, considère certains besoins ou certaines catégories de population.

La redistribution verticale

Ses objectifs politiques sont aisément compris et fort populaires. Il s’agit de prélever une somme d’argent à des personnes dont les besoins sont jugés superflus pour les donner à des personnes « réellement dans le besoin ». Elle peut prendre la forme d’allocation mais la fourniture d’un service gratuit financé par un impôt proportionnel –et non forcément progressif- aboutit également à une forme de redistribution.

Les libéraux répondent traditionnellement que partager ainsi le gâteau conduit à en réduire la taille de telle sorte que la part plus importante du petit gâteau allouée à ceux que vise cette politique sera plus petite que la part modeste du gros gâteau qui leur restait auparavant. Tout compte fait, ce partage des richesses sera donc néfaste à ceux pour qui il a été décidé. Ils décrivent deux mécanismes principaux pour soutenir économiquement cette position.

Ils dénoncent tout d’abord, les trappes à pauvreté, ainsi définies par l’encyclopédie Wikiberal :

«  On appelle « trappe à pauvreté » le fait que des phénomènes sociaux, dus à des dispositifs d’assistance, cantonnent certaines populations dans une situation peu enviable : chômage, bas salaire, mauvais logements, etc. Ce phénomène est particulièrement développé en France. Par exemple, une famille qui touche le RMI (revenu minimum d’insertion), l’allocation logement, etc., n’est pas incitée à prendre un emploi payé au SMIC (salaire minimum), compte tenu de la dégressivité des prestations. »

Ils mettent ensuite en garde contre l’effet néfaste des prélèvements obligatoires sur la croissance.

Les prélèvements obligatoires frappent, surtout lorsqu’ils ont une finalité « redistributive », ceux dont les revenus sont les plus élevés et qui en réinvestissent aussi une plus grande partie dans l’économie. De même, des prélèvements obligatoires trop élevés incitent à consommer ses revenus plutôt qu’à les investir. La hausse des impôts affecte par conséquent l’investissement productif qui est-lui-même à la source de la croissance. Or des entrepreneurs en concurrence n’ont pas la faculté de disposer seuls des fruits de la croissance que leurs investissements ont permis. Une croissance plus faible signifiera, toute chose égale d’ailleurs, une progression plus lente du pouvoir d’achat des salariés modestes. Les Keynesiens répondent que la redistribution accroitra la consommation globale – du fait d’une propension marginale à consommer plus faible des bas revenus – ce qui sera favorable à la croissance. Pourtant, les études empiriques confirment les vues libérales.

Les politiques de redistribution ne vont pas de soi. Encore faut-il prouver qu’elles seront réellement avantageuse à ceux pour qui elle sont conçues et que l’avantage ainsi procuré sera supérieur à la perte de ceux qui en supporteront le fardeau.

La redistribution horizontale.

Comme la redistribution verticale, la redistribution horizontale peut dans certains cas nuire à tous. Nous le montrerons au travers de la redistribution des villes vers les campagnes. Il est évident que c’est la description du processus général qui importe ici et non la réalité de son application à un domaine précis.

Dans un pays où chaque adulte dispose de revenus équivalents à 20.000 euros, tous ayant la même productivité, les ruraux ont un niveau de consommation réel de moitié inférieur à celui des personnes vivant en ville en raison des coûts supplémentaires associés à la fourniture des mêmes services (les distances divisent par deux la productivité dans la fourniture des biens et des services en raison du surcoût lié au transport). Pourtant, la campagne a ses attraits (le calme, la tranquillité) non marchands, que l’on peut estimer à une consommation de 5000 euros sur la base des prix urbains. La qualité de vie à la campagne correspond donc à un niveau de vie de 15.000 euros en ville. Aussi, tout le monde vit-il en ville, sauf quelques personnes n’ayant pu quitter la campagne.

Le gouvernement s’avise de cette situation et promet de réparer ce déséquilibre en versant 20,000 euros par an à toute personne s’installant à la campagne. Les revenus campagnards étant portés à 40,000 euros soit 20,000 euros aux prix urbains, la vie à la campagne offre désormais une qualité de vie comparable à celle dont profiterait celui qui disposerait d’un pouvoir d’achat de 25000 euros en ville puisqu’il faut y ajouter la valeur de la tranquillité. Il est devenu préférable de s’y installer.

Lorsque tout le monde s’est installé à la campagne, le gouvernement a-t-il augmenté le bien-être dans la société ? Pourtant, le surcoût lié au fonctionnement de l’économie campagnarde n’a pas disparu et si la société produit deux fois moins de richesses, comment les individus pourraient ne pas le ressentir ?

Ils la ressentent en effet. Tous produisent 20,000 euros valent 10,000 euros en prix urbains comme avant et bénéficient de la subvention de 20,000 euros, réduite à 10,000 en prix urbains. Mais comme il faut bien que quelqu’un y contribue et que tout le monde s’est installé à la campagne, tout le monde doit payer les 20,000 euros de subvention. Du coup, le niveau de consommation est toujours de 20,000 euros, équivalents à 10,000 euros urbains (20,000 euros de revenus – 20,000 euros d’impôts et 20,000 euros de subvention. Nous supposons chacun indifférent à ce que la totalité de son revenu soit absorbé en impôt !) Même en tenant compte du cadre de vie campagnard, la satisfaction de tous a diminué.

La différence des productivités urbaines et rurales ne peut être effacée par une subvention.  Au contraire, en rendant les conséquences pour chaque individu indépendantes de son choix d’installation, puisqu’il le paie par l’impôt, elle en favorise les effets. En le faisant assumer par la société, l’Etat rend chacun aveugle aux coûts que ses choix impliquent.

Peu de domaines échappent entièrement à cette logique. Ceux où l’appartenance à la catégorie que l’autorité entend favoriser découle d’un choix sont davantage touchés que ceux où elle dépend d’une caractéristique physique (sexe, handicap, appartenance ethnique).

Conclusion

Nous pouvons tirer deux conclusions essentielles de ce qui précède :

1°) La question doit être traitée sous plusieurs angles de vue.

La question de l’opportunité des services publics peut être traitée selon plusieurs points de vue. Le libéral préférera prendre en compte le pouvoir d’achat « agrégé » des consommateurs, le socialiste ceux qui sont visés par la redistribution. Encore n’avons nous présenté que l’évaluation de l’économiste. Il aurait été intéressant de présenter celle des philosophes. L’utilitariste, qui compare le bonheur des uns et la peine des autres, a une latitude d’évaluation plus grande que l’économiste qui n’a réellement d’opinion que lorsqu’une mesure est universellement néfaste ou désirable. Le jusnaturaliste défend le recours au marché par principe mais cette solution est-elle défendable lorsqu’elle est universellement nuisible (cas du passager clandestin) ?

2°) le marché doit être le principe et l’Etat l’exception,

Au-delà de l’étude des arguments propres à chaque cas, ce sont deux conceptions du rôle de l’Etat dans l’économie qui s’opposent.

La conception planificatrice ne signifie pas que l’Etat ait nécessairement vocation à s’occuper directement de toutes les activités mais qu’il en connait la répartition convenable. L’intervention publique consistera alors à corriger la différence entre la répartition des activités du fait du marché et cette « répartition convenable ».

A l’opposé, dans une conception libérale, la confiance dans l’ordre spontané résultant des règles du marché prédomine. Il doit être considéré a priori comme la meilleure manière d’employer les ressources productives. C’est seulement à condition d’avoir identifié des failles spécifiques du marché et d’avoir montré en quoi l’intervention de l’Etat présenterait plus d’avantages que d’inconvénients (services redistributifs) qu’elle pourrait être organisée à profit.

Dans le cas d’activités favorisant les passagers clandestins, le marché est en quelque sorte « aveugle » et l’Etat vient alors corriger à propos les défaillances du marché. Ce cas d’école ne saurait en revanche justifier la conception selon laquelle l’état aurait vocation à planifier l’économie. Retenir le principe de l’Etat planificateur en raison des défaillances passagères du marché revient à donner à un aveugle la conduite d’un véhicule au prétexte qu’il n’est pas gêné par le soleil.