Le visage de la finance folle : la Caisse des Dépôts et Consignations

Un article de GenerationLibre.

La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) occupe depuis l’après-guerre le somptueux hôtel de Pomereu, dans le 7e arrondissement de Paris. Avec sa vue sur la Seine et son nom désuet, la Caisse, comme elle est nommée couramment, compte parmi les meubles intouchables de la République. On y observe avec tendresse et l’orgueil de la tradition les multiples pantouflages et recasages, comme en 2012 la nomination directe de Jean-Pierre Jouyet par son camarade de promotion François Hollande, suivie de l’arrivée comme directeur de la communication de François Bachy, auteur de deux livres élogieux sur… François Hollande¹ !

Pourtant, il y a plus grave. Fondée à la Restauration, la Caisse fournit l’exemple classique d’une entité publique ayant redéfini ses missions au cours du temps, et échappant totalement aujourd’hui au contrôle de sa tutelle. Jouissant d’une rente anachronique sur les dépôts réglementés, sans se soumettre à la moindre supervision sérieuse, la Caisse se livre aux opérations financières les plus fantasques, mettant ainsi en danger l’argent du contribuable, et perturbant le bon fonctionnement de l’économie. L’investissement public ne fait sens que lorsqu’il vient pallier une déficience du marché, pas quand il livre une concurrence féroce et pour le coup déloyale au secteur privé avec les armes de la puissance publique.

François Hollande entendait lutter contre les dérives de la finance, « ennemi sans visage ». Nous lui avons trouvé un visage : la CDC, que nous proposons de réformer de fond en comble pour son 200^e anniversaire.

Le fonctionnement particulier de la section générale, une entreprise qui pèse 125 milliards d’euros grâce à des clients captifs

Au sein de ce qui est appelé communément la Caisse des dépôts et consignations (CDC), il faut distinguer deux entités : l’établissement public ou section générale et le fonds d’épargne. Leur bilan, leur mission et leur gouvernance sont différents. S’agissant du fonds d’épargne, la CDC n’est que gestionnaire pour le compte de l’État du livret A, du livret de développement durable, etc.

Cet article traitera donc uniquement de la section générale, c’est-à-dire des activités pour compte propre de la CDC.

La section générale dispose d’un bilan de l’ordre de 125 milliards d’euros². Son originalité tient aux 50 milliards d’euros en moyenne de passif liés aux comptes clients. Divers lois et décrets obligent en effet les professions réglementées à déposer les sommes liées à leur activité à la section générale (notaires pour plus de la moitié, mandataires et administrateurs judiciaires, huissiers, etc.)³. En pratique les sommes déposées par ces professionnels sont celles de leurs propres clients, par exemple le dépôt de garantie confié au notaire lors d’une acquisition immobilière, les dépôts versés à un administrateur judiciaire par le repreneur d’une entreprise, les salaires des mineurs mannequins et acteurs jusque leur majorité, etc. Ce monopole de la CDC, créé comme un moyen de garantir les dépôts à une époque où les banques privéés étaient peu régulées, est aujourd’hui devenu archaïque.

Même si ces dépôts sont bien souvent à vue, grâce au monopole dont elle dispose, la CDC a la possibilité d’investir ces ressources à long terme. En effet, l’activité économique, la régularité des transactions immobilières, etc. lui assurent la stabilité de son encours et donc la possibilité d’investir ces ressources à moyen ou long terme. Ces investissements sont d’autant plus rémunérateurs que la section générale rémunère peu ses clients. L’intérêt alloué aux sommes versées par les notaires sur leurs comptes ouverts à la CDC est de l’ordre de 1 % par an⁴, bien moins que le livret A par exemple.

Seul ce monopole permet à la CDC de générer des résultats financiers convenables. Sur la période 2003–2012, le groupe CDC affiche un rendement appréciable de ses capitaux propres de 1,5 milliard d’euros par an en moyenne (soit 7,3 % par an). Mais celui-ci tombe à 300 millions d’euros par an (soit 1,4 %  par an) si l’on exclut le rendement théorique du monopole sur les dépôts réglementés (s’il était investi de manière conservatrice en obligations d’État à 10 ans, par exemple) ! Ainsi, toutes les activités du groupe CDC, souvent risquées (promotion immobilière, capital-risque, rehaussement de crédit sur le marché hypothécaire américain, etc.), et mobilisant la quasi-totalité des 140 000 salariés, dégagent des résultats très insuffisants au regard des risques pris.

Autrement dit, si la CDC se contentait de gérer son monopole sur les dépôts en le plaçant de manière conservatrice (ce qui ne nécessiterait que quelques dizaines de salariés), elle réaliserait en moyenne 1,2 milliard d’euros par an de profits… toutes ses activités actuelles ne générant que 300 millions supplémentaires, mais engendrant des risques importants.

Par ailleurs, le produit de cette rente, garantie et apportée par l’État, devrait être intégralement reversé à l’État : il n’en est rien. Le groupe de la CDC a longtemps conservé les deux tiers de ses résultats consolidés. Elle en conserve encore la moitié aujourd’hui⁵.

Une entreprise en roue libre, sans Conseil d’administration ni régulateur

Loin de mettre ces ressources publiques à disposition de politiques décidées par le gouvernement ou le Parlement, la CDC poursuit ses propres objectifs car sa gouvernance lui donne toute autonomie d’action. « La Caisse des dépôts et consignations est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative⁶». La commission de surveillance de la CDC, où les représentants issus ou nommés par le Parlement sont majoritaires⁷

Cette commission est théoriquement chargée d’exercer cette surveillance mais « la commission peut adresser au directeur général des observations qui ne sont pas obligatoires pour lui⁸ » En fait « la Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général nommé pour cinq ans⁹ ». L’entretien du Sénateur Philippe Marini avec Mme Agnès Verdier-Molinié démontre que la pratique est conforme aux textes : « La CDC en tant que corps permanent veille à la défense de ses intérêts. »

C’est donc le Directeur général qui détermine les objectifs de la CDC ; ceux fixés par la loi sont trop vagues pour être contraignants : « La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales et peut exercer des activités concurrentielles¹⁰ » Le champ d’action de la CDC est vaste et elle l’exploite sans contrôle extérieur.

La commission de surveillance a un caractère consultatif et malgré ses activités financières, la CDC n’est pas soumise au contrôle prudentiel. La loi de modernisation de l’économie a institué un embryon de contrôle externe, l’Autorité de contrôle prudentiel étant désormais en droit de faire des « propositions de recommandation permettant de restaurer ou de renforcer la situation financière et […] d’améliorer les méthodes de gestion ou d’assurer l’adéquation de l’organisation aux activités ou aux objectifs de développement de la Caisse des dépôts et consignations¹¹ ». Le Parlement, plus soucieux de ses prérogatives que des sommes immobilisées par la loi à la CDC, a confié à la commission de surveillance le soin d’adopter ou non les recommandations de l’Autorité de contrôle prudentiel. Les recommandations de la commission de surveillance ne sont elles-mêmes pas contraignantes. La nature des fonds placés à la CDC justifierait pourtant d’un contrôle prudentiel plus étroit encore que celui exercé sur les banques commerciales. Si l’État contraint entreprises et ménages à déposer des sommes à la CDC, il serait logique que des experts puissent s’assurer que ces sommes sont bien gérées. L’État n’en a cependant pas les moyens, la gouvernance de la CDC le lui interdit.

Les investissements risqués de la Caisse, nuisibles aux contribuables et aux investisseurs

Cette gouvernance défaillante et la rente financière dont dispose la CDC lui ont permis de se développer dans de nombreux secteurs (capital-risque, villages de vacances, assurance-vie, promotion immobilière, ingénierie, transports en commun, centres de loisir, remontées mécaniques, etc.). La liste des filiales de la CDC s’étend sur plus de vingt pages dans son rapport annuel. Le groupe compte aujourd’hui près de 140 000 salariés.

Son intervention dans l’économie s’accompagne de nombreux conflits d’intérêt. Par exemple, via sa filiale la Société Nationale Immobilière (SNI), la CDC le principal bailleur social de France. Or, grâce à la gestion du fonds d’épargne qui lui est confiée par la loi, la CDC est dans le même temps le premier financeur d’autres bailleurs sociaux, directement concurrents de la SNI !

Les innombrables filiales de la CDC opèrent souvent dans des domaines concurrentiels (ex : SAUR pour l’eau et l’assainissement, ICADE pour la promotion immobilière, CNP pour l’assurance-vie, etc.). Comme leur actionnaire jouit d’un lucratif monopole public, elles bénéficient d’une situation privilégiée par rapport à leurs concurrents dont l’accès au financement est bien plus difficile, et arrachent ainsi des marchés à des investisseurs privés. L’effet d’éviction est patent. Ce n’est pas le rôle de l’État que de faire concurrence au secteur privé !

Faute de contrôle et d’objectifs, l’histoire de la CDC est marquée par des opérations financières controversées comme sa participation dans l’affaire de la Société Générale.

En 1988, elle avait apporté 150 millions d’euros à Marceau Investissements lors de la tentative avortée de raid sur la Société Générale.

En avril 2006, la CDC a acquis une partie des actions EADS du groupe Lagardère. En juin 2006, la valeur du titre EADS chuta de 30 % ce qui a engendré une perte de 191 millions d’euros pour la CDC.

De façon plus anecdotique, en octobre 2006, la CDC avait acquis la chaîne de restaurants Quick dont la contribution à l’intérêt général est peu évidente.

Ce n’est malheureusement pas le seul investissement de la CDC dans une entreprise belge : la Caisse est un partenaire historique du groupe Dexia qu’elle a contribué à créer en 1996 en lui apportant le Crédit Local de France. Fin 2007, avant le sauvetage public de Dexia, la CDC était le troisième actionnaire de Dexia avec 12 % du capital. Trois des administrateurs de la société belge étaient issus du groupe de la CDC, dont son Directeur général de l’époque (Augustin de Romanet).

Pour mémoire, ni l’État, ni aucune collectivité française n’était actionnaire de Dexia avant 2008. Pourtant, selon la Cour des comptes, « les coûts cumulés liés à Dexia pour les entités publiques françaises sont estimés à 6,618 milliards d’euros. » dont 2,72 milliards d’euros pour l’État et un milliard d’euros pour le Fonds d’épargne.

Toujours selon la Cour des comptes, « la Caisse des dépôts et consignations, qui n’avait qu’une participation minoritaire dans le capital de la holding a été peu active dans la surveillance de la stratégie et des dirigeants du groupe considérant sa participation comme une participation financière non stratégique, alors qu’elle avait une expertise en France au titre de ses missions d’intérêt général et aurait dû rester attentive au secteur public local. »

Malgré cet échec, dans lequel elle a précipité l’État et donc le contribuable, la CDC « a pris l’initiative de constituer un Club des investisseurs de long terme ». qui se veut « un forum d’échange de bonnes pratiques et d’expression d’une identité commune »…

Nul doute que l’expérience d’investisseur de long terme de la CDC dans Dexia lui permettra de partager de riches enseignements avec les autres membres de ce Club…

Conclusion

La CDC est un anachronisme coûteux auquel il serait simple de remédier. Voici ce que nous proposons pour son 200^e anniversaire, en avril 2016 :

• Mettre fin à la centralisation des dépôts réglementés à la CDC. Depuis 2000, les quelques notaires, essentiellement ruraux, qui échappaient encore au monopole de la CDC, ont dû intégrer la grande machine centralisée. Or, ce monopole n’a plus aucune raison d’être, l’État disposant désormais de bien d’autres moyens pour garantir les dépôts des particuliers. Laissons aux notaires le choix de leur banque ! Si toutefois l’État, compte tenu de son endettement actuel, préférait conserver cette recette, la CDC devrait à tout le moins verser l’intégralité de son résultat social à l’État compte tenu de son origine monopolistique et réglementaire

• Assurer un contrôle réel de la CDC par la création d’un conseil d’administration, véritable organe de direction de la CDC dont les membres seraient responsables. Cela remplacerait avantageusement l’inutile commission de surveillance actuelle. Les difficultés de Dexia ont fait malheureusement la démonstration que l’État accorde sa garantie à la CDC, il est indispensable qu’il la contrôle via ce nouveau conseil d’administration.

• Soumettre la CDC à l’Autorité de contrôle prudentiel, comme tous les autres établissements financiers.

• Exiger de la CDC qu’elle cède l’ensemble de ses participations concurrentielles, et restituer le produit de ces cessions à l’État, ces actifs ayant été financés par son monopole réglementaire.

La CDC affiche fièrement son slogan : « Foi publique ». Encore faudrait-il que cette foi ne soit pas aveugle…

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