Qu’est-ce que gouverner ? (1)

Par Aurélien Biteau.

En tant que libéraux, nous nous sommes chacun demandés à un moment ou l’autre, dans nos cheminements intellectuels particuliers, qu’est-ce que bien gouverner. Je ne crois pas me tromper lourdement si je dis que pour nombre d’entre nous, cette question fut à l’origine d’une curiosité qui nous a poussé à interroger profondément nos convictions en prenant le problème politique à sa racine. Et si, au lieu d’accepter ou refuser telles lois proposées quotidiennement, dans le brouhaha de la vie politique, pour ou contre l’immigration, la baisse des charges, la hausse de l’impôt X ou la baisse de la taxe Y sous condition Z, et si au lieu de tout ça on réfléchissait en amont sur ce que pouvait être un bon gouvernement afin d’y voir plus clair ?

Pourquoi se poser la question ?

En ce qui me concerne, c’est cette interrogation soudaine qui me motiva à découvrir plus en profondeur les philosophes libéraux. Car ceux-ci ont abondamment traité la question. Et pour la plupart d’entre eux, le bon gouvernement est celui qui assure les fonctions légitimes de l’État afin de garantir la liberté et permettre à tous de bénéficier de ses fruits.

Pour autant, il nous faut reconnaître que la question « qu’est-ce que bien gouverner ? » ne peut être première, malgré sa forte amplitude. Un peu cachée derrière elle se trouve une question un peu plus discrète, beaucoup moins prise au sérieux, et pourtant si capitale ! Et en effet, pour bien gouverner, il faut d’abord gouverner. Que l’on gouverne bien ou que l’on gouverne mal, on gouverne toujours. Or qu’est-ce que gouverner ?

La question pourrait paraître dérisoire mais c’est précisément son caractère désuet qui la rend si intéressante. Pris dans nos débats contemporains, dans les querelles quotidiennes des politiciens, ou bien nos luttes idéologiques contre les adversaires que nous nous sommes désignés (les socialistes, les communistes, etc.), nous sommes pressés de proposer à notre monde le meilleur gouvernement qui soit (du moins les principes qui le fonderaient). En un sens, c’est déjà une réflexion salutaire et un bon recul. Mais il faut faire un pas en arrière encore, et questionner le fait même de gouverner, ne serait-ce que par curiosité. C’est l’objet de cet article en trois parties.

Questionner le fait de gouverner en lui-même, ce n’est pas, à l’instar de ce que peuvent faire les études de sciences politiques, prendre la place de celui qui gouverne et s’interroger sur ses actions possibles. Il ne s’agit pas de savoir comment gouverner. Il ne s’agit pas plus de savoir pourquoi gouverner, tant que nous n’avons pas exploré plus en avant ce que nous pouvons savoir de gouverner en soi.

Quid des libertariens ?

Avant d’entrer dans le cÅ“ur du sujet, je voudrais évincer rapidement une première objection possible : on pourrait dire que les libéraux, effectivement, ont la tête dans le guidon en recherchant le bon gouvernement et perdent de vue le gouvernement lui-même, mais pourrait-on en dire autant des libertariens ? Puisque pour les anarcho-capitalistes en particulier, l’État n’a aucune légitimité et que son action est toujours néfaste et à la liberté, et à l’intérêt public, ne peut-on pas affirmer que les libertariens ont assez pensé la notion de « gouverner » au point de la rejeter ? Les choses ne sont pas aussi simples : État et gouvernement semblent d’une part se distinguer en de très nombreux points même dans les théories fondatrices du mouvement libertarien, comme le prouve Molinari qui n’a jamais été contre le gouvernement ; et d’autre part, il me semble, et j’essaierai de le prouver dans cet article, qu’il y a une méconnaissance assez forte de ce que peut être « gouverner » chez les libertariens alors que leur analyse de l’État est autrement plus productive.

Mais commençons par le début. Ouvrons les dictionnaires.

De la métaphore du gouvernail au gouvernement

Gouverner est un très vieux mot qui pourrait nous laisser croire que l’on gouverne depuis la nuit des temps, et que depuis qu’il y a des Cités, il y a des hommes préoccupés par le gouvernement, soit qu’ils veulent en être, soit qu’ils veulent le guider, soit qu’ils doivent le suivre, de la même façon que nous avons admis dans notre vie de tous les jours qu’il y a un gouvernement qui agit sur nous, pour nous, contre nous, avec nous, par nous.

Comment est défini communément aujourd’hui le mot gouverner ? Gouverner, c’est exercer sur un peuple le pouvoir politique, c’est prendre des décisions politiques qui agissent sur ce peuple, c’est diriger les affaires publiques, et c’est plus précisément encore un synonyme de pouvoir exécutif.

Il pourrait donc sembler exact qu’il y a toujours eu des hommes pour gouverner les peuples, dès lors que des décisions politiques ont pu être prises par un chef qui menait sa Cité, sa République, son Royaume. Rien ne peut sembler plus naturel que le roi a gouverné la France, jusqu’à ce qu’on lui coupe la tête.

Pourtant ce serait faire une lourde erreur. C’est un dictionnaire historique qu’il faut ouvrir pour le constater (Le Robert, Dictionnaire historique de la langue française, 1994).

Le mot gouverner apparaît au XIIIe siècle par mutation de guverner issu du latin gubernare qui signifie « diriger un navire ». Jusqu’au XIIIe siècle, gouverner ne s’emploie que pour la direction d’un navire. Le mot n’a aucun sens politique, si ce n’est la métaphore poétique du chef qui est comme celui qui gouverne un navire. Cette métaphore reste très éloignée du sens actuel de gouverner, car ce qu’elle met surtout en avant, c’est le rôle de capitaine du chef politique, de celui qui est au-dessus, et sans qui il n’y aurait pas de navire. Il n’y a donc aucune trace de gouvernement avant le XIIIe siècle.

Entre le XIIIe et le XVIe siècle, le sens actuel de gouverner apparaît progressivement, mais il signifie d’abord entretenir des personnes, puis avoir une conversation avec quelqu’un. Gouverner quelque chose prend le sens très intéressant d’en avoir soin, jusqu’au début du XVIIe siècle où il signifie administrer avec épargne. L’apparition du terme « administrer » dans la définition de gouverner a tout son intérêt aussi.

Qu’en est-il du gouvernement ? La valeur métaphorique de gouverner relevée auparavant prend une consistance plus concrète à partir du XVe siècle puisque le gouvernement est la direction d’une ville ou d’une province. D’où les fameux Gouvernements de l’Ancien Régime qui sont, pour le dire très naïvement, les ancêtres de nos Régions – avec la majuscule : Gouvernement de Champagne et de Brie, Gouvernement de Picardie, Gouvernement de Flandre et de Hainaut, etc.

La valeur politique du mot gouvernement n’apparaît qu’au XVIe siècle en désignant d’abord la structure selon laquelle est régi un État, puis au XVIIe siècle le pouvoir qui assume la direction de l’État, sens qui ne se trouvera répandu qu’à partir du XVIIIe siècle. Il faut attendre le milieu du XVIIIe siècle pour que gouvernement désigne le pouvoir exécutif.

Gouverner, un acte qui nous a semblé aussi naturel qu’éternel, mais voilà qu’il faut nous rendre à l’évidence : gouverner est quelque chose d’extrêmement récent, d’inconnu pendant de très nombreuses générations. Quelque chose qui ne semble plus aussi absolu qu’auparavant, aussi nécessaire que nous avons pu le croire, et qui, plutôt que d’être un concept descriptif d’une évidente réalité, semble davantage être un produit moderne, un concept normatif qui a non seulement défini mais créer le fait de gouverner et son support et acteur, le gouvernement.

De la souveraineté à la gouvernementalité

Puisque l’on vient de poser des jalons historiques par l’étude rapide du mot gouverner, on peut désormais se consacrer à une étude plus philosophique du gouvernement, et plus largement encore, du pouvoir.

Nous avons vu que le gouvernement n’est qu’un mode récent de manifestation du pouvoir, alors que nous savons que le pouvoir existe depuis les tous premiers jours de l’humanité, depuis qu’il y a des chefs et des hommes pour leur obéir.

Il faut donc bien qu’avant l’émergence de gouverner et du gouvernement, le pouvoir se manifesta autrement. Ce mode ancien de manifestation du pouvoir, qui a précédé la naissance de ce que Michel Foucault appelait la gouvernementalité, c’est tout simplement la souveraineté. Je dis « tout simplement », mais en réalité, la souveraineté n’est pas chose si aisée à comprendre car ce que nous appelons aujourd’hui souveraineté n’est, il faut bien l’admettre, qu’une version bâtarde et affaiblie de l’ancestrale souveraineté, parasitée précisément par l’essor de la gouvernementalité. Alors, qu’est-ce donc que la souveraineté, et comment a-t-elle progressivement cédé sa place à la gouvernementalité ?

Souverain est avant tout un adjectif qualifiant ce qui est au-dessus de tout de par son excellence. La philosophie grecque était à la recherche du souverain bien, ce qui ne signifiait évidemment pas le bien qui gouverne, mais le bien qui, de par sa qualité, est au-dessus de tous les autres biens et est le plus parfait.

L’émergence du christianisme rattache la notion de souveraineté à Dieu, qui est souverain, non seulement parce qu’il est parfait, mais encore parce qu’il est au-dessus de toute chose. Par extension, dans le cosmos et au sein de la Cité, est souverain ce qui dans l’ordre des choses est au-dessus du reste. Or dans l’ordre de la Cité, celui qui est au-dessus est celui qui dispose de l’autorité suprême.

Ainsi apparaît la souveraineté au sens politique, qui est l’autorité suprême elle-même. Souveraineté et autorité vont de pair : la souveraineté n’est en rien un pouvoir suprême ou une puissance absolue, si ce n’est celle possédée par Dieu. Mais dans l’ordre humain, le souverain ne possède pas un pouvoir absolu et ce qui le caractérise est davantage son autorité que sa puissance. Il y a eu dans la France médiévale de nombreux rois qui ne possédaient que peu de pouvoir, mais dont l’autorité était grande (Louis IX par exemple). C’est avec la progression de la gouvernementalité qu’on verra de plus en plus confondus la souveraineté et le pouvoir absolu, et à l’époque des régimes absolutistes, il faut bien avouer que la souveraineté a déjà beaucoup régressé.

Mais dans la souveraineté à proprement parler, c’est l’autorité du souverain qui est suprême. Or le souverain lui-même appartient à une cité ordonnée dont il est le haut : ce qu’implique son autorité, c’est le maintien de cet ordre, sa préservation et la lutte contre tout ce qui menace de le déstabiliser. Le souverain n’est donc pas maître d’un pouvoir absolu : il lui faut au contraire respecter scrupuleusement la loi divine et la loi naturelle (qui n’est pas la même chose que le droit naturel, voir Michel Villey : La Formation de la pensée juridique moderne). Il peut bien sûr y avoir de mauvais souverains qui outrepassent ces lois, mais ce faisant, ce n’est plus en tant que souverains qu’ils agissent, et les fondations de leur légitimité sont perdues.

J’insiste sur la notion d’ordre que nous, modernes, avons perdu (et que certains excellents auteurs, comme Hayek, ont tenté de remettre au goût du jour). Pas de souveraineté sans ordre de la Cité. Le souverain est en haut d’un ordre. Représentez-vous un cercle, qui est la Cité : le souverain est en haut dans le cercle. Représentez-vous à côté une multitude de cercles, qui sont les autres Cités. Et contenez tous ces cercles dans un dernier grand cercle, autrement plus large : voici le cosmos, dont le souverain est Dieu lui-même. Tout est question d’harmonie.

Nous sommes loin des représentations nouvelles de la souveraineté apparues vers la fin du Moyen-Âge et à la Renaissance (voir entre autres Brian Tierney : The Idea of Natural Rights) et qui sont consacrées par le Léviathan de Hobbes : le souverain n’est plus simplement en haut, il est carrément la tête, non plus d’un ordre réel existant, mais d’un corps constitué artificiellement, non pas de choses naturellement ordonnées dont les hommes sont une partie, mais d’un ensemble d’individus qui forment une population.

Cette mutation de la souveraineté vers un nouveau type de représentation puis de manifestation du pouvoir a été étudiée par Michel Foucault dans son Cours au Collège de France 1977-1978 : Sécurité, Territoire, Population. Avec la Réforme qui met fin à l’unité de la chrétienté dirigée par le Pape, enterre définitivement les espoirs de reformer l’empire, et favorise inversement les tentatives de consolidation d’États unifiés et nouveaux (l’État français, l’État anglais), on voit apparaître peu à peu des mutations très profondes dans les réflexions politiques. La vieille philosophie politique qui prenait ses racines chez les Grecs, à la quête du meilleur régime et du souverain bien, laisse place à des réflexions d’une tout autre nature et qu’on pourrait appeler sciences de l’État, ou sciences politiques. En effet, au XVIe siècle, des théories nouvelles font leur apparition en prenant pour objet ou bien le Prince et ses actions possibles, comme avec Machiavel, ou bien l’État lui-même comme dans De la raison d’État de Botero. On ne cherche plus, dans une démarche sagement dialectique, à trouver le meilleur régime ou bien à expliciter la loi naturelle, mais on prend comme données le Prince et l’État afin d’en déterminer des principes.

Prince, raison d’État, ne manque plus que pour donner naissance à la gouvernementalité un objet à gouverner, qui sera la population. La population était, jusqu’au XVII-XVIIIe siècle l’action de peupler. La population d’une ville était le fait de peupler cette ville. Jusqu’à cette époque, les logiques politiques sont orientées sur les territoires : on cherche à acquérir, par mariage ou conquête, des territoires, et il importe très peu que ces territoires soient peuplés de Bourguignons, de Bretons, de Flamands ou de Champenois. Au XIIIe siècle par exemple, le Comte de Champagne est aussi Roi de Navarre. Mais les événements cités précédemment ont conduit à fixer les territoires (si ce n’est à la marge) et l’unification des États a empêché les querelles politiques autour des territoires : un territoire, un souverain. C’est donc ainsi que la logique politique s’est portée sur les habitants de ces territoires pris comme une unité, qui est la population, dans son sens actuel.

Et voici la gouvernementalité qu’il nous faut tenter de comprendre, ce qui sera l’objet d’une seconde partie.