Réforme territoriale : beaucoup de bruit pour rien

Par Vincent Bénard.

Au cœur d’une actualité riche en sujets dont tout le monde parle, Grèce, Iran, vacances, il est un sujet qui aurait pu être important et dont vous n’avez sans doute rien à faire, c’est celui de la « réforme territoriale » voulue par Manuel Valls, qui va accoucher d’une non-réforme pitoyable.

Réforme territoriale : le soufflé est retombé

Rappelez-vous : il y a 18 mois, le Premier ministre, toutes voiles dehors, annonçait la fin des départements, de grandes régions, la fin de la fameuse « clause de compétence générale » qui permettait à toutes les collectivités de s’occuper de n’importe quoi même si une autre s’en occupait déjà, etc. Même si personnellement, j’aurais supprimé la région plutôt que le département (j’y reviendrai), les annonces allaient dans le bon sens, même si elles manquaient de bonnes occasions d’aller plus loin encore.

Mais 18 mois plus tard, la loi «NOTRe» (avec un e minuscule, ce n’est pas une faute de frappe, « Nouvelle Organisation Territoriale de la République »), maintient les départements, n’apporte aucun allègement entre communautés de communes et communes, et crée un tel bazar dans les 14 régions pourvues de « métropoles » qu’il va être difficile, même pour un énarque, de s’y retrouver.

Après plusieurs allers-retours entre Assemblée Nationale et Sénat, le projet vient d’être adopté en Commission Mixte Paritaire, réunion de godillots de l’assemblée et de badernes du sénat supposée aplanir les différences entre les deux assemblées. L’accord étant trouvé sur un texte définitif (PDF – attention, ne cliquez que si vous êtes en bonne santé), son vote définitif ne sera plus qu’une simple formalité et la loi devrait être promulguée avant la fin du mois d’août. Les électeurs sauront donc à peu près pourquoi ils voteront aux régionales à la fin de l’année.

La loi n’a donc supprimé aucune structure, va juste faire passer le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13 (impact sur le fonctionnement du pays proche de zéro). Elle supprime certes la clause de compétence générale mais maintient des « compétences¹ partagées » entre les différents niveaux : sport, tourisme, culture, et éducation, autant dire que communes, départements, métropoles et régions vont continuer joyeusement à se marcher sur les pieds. Certes, en théorie, la région sera « chef de file », c’est-à-dire que les initiatives des niveaux inférieurs devront se conformer aux cadres définis par la région. Mais je n’ai vu dans le texte aucun moyen de censurer les initiatives doublonnantes ou déconnantes.

Et donc, la loi a rebattu les cartes, retirant certaines compétences à certains niveaux pour les donner à d’autres.

Ainsi, le département garde les routes et la logistique des collèges (alors que les régions ont la logistique des lycées. Il n’aurait plus manqué qu’il y ait des économies à faire en regroupant les deux !!)  mais perd l’organisation du transport par autocar de lignes régulières subventionnées et du transport scolaire. La belle affaire. C’est, économiquement parlant, un non-événement.

Et le privé ? La réforme n’en a cure

La région devient leader du développement économique : en clair, la région devient la  principale source d’argent public pour subventionner des activités dans les petits papiers du baron politique qui sera élu à sa tête. Mais le département et la commune pourront intervenir « dans le cadre défini par la région », et les communes ou leurs groupements restent seules habilitées à fournir de l’immobilier (terrains, zones, voire bâtiments) aux entreprises.

Il ne serait pas venu à l’idée du législateur que ces activités seraient à coup sûr mieux assumées par le secteur privé si aucune institution publique ne s’en mêlait…

De même, la région reste chef de file en matière de politiques locales de l’emploi… Mais continuera de faire double… emploi, c’est le cas de le dire, avec Pôle Chômage, notre agence de non-placement de chômeurs bien connue. Elle reste organisatrice de la formation professionnelle, conservera un rôle important, mais pas exclusif de l’État, dans l’apprentissage, selon un schéma qui ne devrait guère évoluer philosophiquement de celui en vigueur il y a 5 ans, que je reproduis ci-dessous, par pur sadisme :

J’aime beaucoup ce schéma car il peut être répété pour tout ce que fait une région : l’État lui donne des ressources qu’il a lui même ponctionnées (aux entreprises ou aux ménages), la région y ajoute quelques impôts qu’elle prélève elle-même, mais qui ne sont qu’une partie minoritaire de son budget, et arrose des organismes parapublics, associatifs, ou privés, pour délivrer un certain nombre de prestations, dans une opacité et une faiblesse du contrôle des résultats régulièrement épinglés par la Cour des comptes ou ses chambres régionales.

Là encore, il ne serait pas venu à l’idée que si l’État et la région n’intervenaient pas, et que ne subsistaient que les entreprises et les organismes de formation, le système fonctionnerait globalement mieux. « Ce qui est trop simple est simpliste, monsieur, vous n’avez rien compris au génie français. »

La loi s’est ingéniée à définir quelle entité publique devait recevoir telle ou telle attribution, mais ne s’est jamais posée la question de savoir si une privatisation partielle ou totale d’une thématique ne serait pas une meilleure solution. Le planisme et l’interventionnisme n’ont jamais vraiment quitté l’esprit de nos législateurs.

Comment les départements ont sauvé leur peau ?

Bref, une région, comme je le dis souvent, est essentiellement un canon à pognon, qui fait très peu de choses elle-même, mais qui distribue de l’argent à d’autres. Par exemple, les régions financent la SNCF pour maintenir des lignes régionales dont même les plus fréquentées ne sont pas rentables, au lieu de laisser le secteur privé s’en occuper.

Voilà qui explique pourquoi les départements n’ont pas disparu.

En effet, les départements sont des collectivités « opérationnelles », qui gèrent des personnels de proximité, agissant directement sous statut public : personnels routiers, personnels sociaux, personnels techniques des collèges, notamment. Les régions n’ont que des personnels techniques de lycée à gérer en matière d’action de proximité, et sont des collectivités « d’intervention », nom pudiquement donné à l’arrosage d’argent public et à l’achat de prestations auprès de prestataires privés. Le département pratique aussi l’intervention, mais cela n’est qu’un pilier de son portefeuille d’activités.

Les régions ne savent donc pas gérer de gros bataillons de personnel opérationnels et ne veulent pas le faire. Ce rôle n’est pas considéré comme gratifiant par les politiciens et n’attire que des ennuis auprès des électeurs. Au contraire, distribuer de l’argent permet d’acheter des clientèles, et de fréquenter des artistes, des chefs d’entreprise, etc.

Tout l’enjeu, pour les régions, a donc consisté à ne récupérer que le leadership sur les activités permettant de distribuer de l’argent, mais surtout pas de récupérer des masses de personnels syndicalisés, venant de départements aux salaires disparates qu’il aurait fallu, évidemment, aligner sur la collectivité la plus généreuse avant la fusion…

Et voilà pourquoi concrètement, les régions ne récupéreront que les transports inter-urbains et scolaires comme activité nouvelle (les prestations sont achetées auprès de transporteurs comme Kéolys) mais pas les routes ou les ports, ou les collèges, qui resteront aux départements, qui voient leur existence maintenue. Cela permet donc de maintenir des élus dans les deux instances, de ne pas en diminuer le nombre, et de conserver un nombre conséquent de fauteuils présidentiels. Et cela rend la fonction de Président de région relativement confortable.

Doublons entre collectivités, État, et « organismes satellites » maintenus

Ajoutons que la loi ne réforme pas les doublons entre l’appareil d’État et celui des collectivités (franchement, qui peut me dire à quoi servira une DREAL en 2016 ?), ne fait évidemment pas le ménage dans toutes les structures satellites créées soit par l’État, soit par les échelons inférieurs, qui se sont spécialisés dans un domaine bien précis : Syndicats intercommunaux pour l’électrification ou l’adduction, ou encore l’assainissement, chambres d’industrie et d’agriculture, CAUE (Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement), sociétés d’économie mixte en aménagement du territoire, agences foncières régionales et/ou départementales chargées de préempter tout terrain de bonne taille qui se présente, Sociétés publiques locales (une nouveauté de 2010) susceptibles de remplacer, au moins en partie, les missions de conseil autrefois assurées par les services d’État… Sans parler des « machins » d’État qui ne sont pas des administrations mais qui en ont l’odeur, la saveur et la couleur : Agence régionale de santé, Direction interrégionale des routes (pour les grands itinéraires), Agence Nationale de Rénovation Urbaine, Agences de l’eau, ADEME, Commission des sites, commission nationale du débat public, etc, etc, etc, jusqu’à la nausée.

Non seulement tout ce fatras ne sera pas simplifié par la réforme, mais les départements pourront créer des structures d’assistance technique aux petites communes, pour remplacer les anciens ingénieurs et techniciens des ex-DDE, organismes aujourd’hui en voie d’extinction, sous le nom de DDT.

Ajoutons que les intercommunalités rurales, qui pouvaient avant se regrouper en « pays », pourront désormais former des PETR, Pôles d’Équilibre Territoriaux et Ruraux, qui élaboreront des « projets de territoire », et nécessiteront quelques postes de fonctionnaires « de réflexion et d’intervention » supplémentaires. Effectivement, les PETR, voilà qui manquait à nos campagnes.

Départements avec métropoles : foutoir garanti

Et j’oubliais : les 12 départements qui hébergent une métropole (hors Paris et Lyon, cas à part – voir liste ici)  doivent négocier avec lesdites métropoles les modalités de transfert de blocs de compétences à choisir parmi ceux-ci : Fonds de solidarité pour le logement, Action sociale, Insertion, Aide aux jeunes et actions pour la jeunesse, aides sociales, dont aide aux personnes âgées, Tourisme, et collèges.

Là encore, notez que le terme de « privatisation », ou de retour à la société civile, n’a jamais effleuré le législateur. Mais passons.

Chaque métropole sera un cas unique, toutes ne récupéreront pas les mêmes compétences, et nous verrons la chose curieuse suivante se développer : dans ces départements, où la métropole concerne à peu près la moitié de la population, les compétences partiraient vers la métropole, mais une grande part des élus issus des cantons métropolitains continueraient de siéger au conseil départemental et à influencer les zones rurales de par leurs décisions. Une laie n’y retrouverait pas ses marcassins.

Et je ne vous parle pas des usines à gaz que constitueront les transferts financiers consécutifs à ces négociations, entre collectivités… Parce que pour l’instant, rien n’est arrêté. Et les transferts doivent se mettre en place en 2017…

Pas de contre-pouvoirs ?

Dernière chose : le texte NOTRe ne définit aucun contre-pouvoir contre un président de région qui utiliserait son canon à pogn…. pardon, ses compétences renforcées, à tort et à travers.

Voilà pourquoi je suis plus que réservé vis-à-vis de l’utilité des régions en tant qu’ échelon politique : la France, aujourd’hui, n’a pas besoin de grands dépensiers arrosant certains secteurs de leurs largesses, au nom des lubies du moment : action numérique, développement durable, transition énergétique, etc. Quitte à conserver un seul échelon intermédiaire entre communes et État, le département, parce qu’il est plus petit et à moins d’argent à « canonner », me parait moins mauvais, car il ne peut faire que des petites bêtises, alors que la région pourra en faire des très grosses.

Conclusion, une non-réforme qui ne touche rien d’essentiel

Il est consternant qu’un processus législatif aussi lourd, ayant mobilisé tant d’énergie, aboutisse à si peu, et que l’opposition n’ait jamais engagé le combat avec la gauche sur le terrain du retour de certaines activités à la société civile.

Quoi qu’il en soit, cette réforme territoriale ne fait que rebattre des cartes entre des échelons existants, sans changer aucun des paradigmes fondateurs de l’intervention publique sur le territoire. Cela créera un peu de bazar au niveau des activités changeant d’employeur (bonne chance si vous avez des enfants utilisant les transports scolaires), cela ne simplifiera ni les circuits de financement croisés de l’action publique, ni l’organigramme des intervenants publics, qui sont les deux principales sources de gabegies au niveau local.

N’en attendez ni un surcroît d’efficacité du secteur public, ni des économies. Au mieux, de ce point de vue, elle sera neutre, au pire, 13 grandes régions se lanceront dans une compétition de dépenses « stratégiques » qui se révéleront contre-productives, le plus souvent.

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