Le Sénégal saura-t-il réformer son droit foncier ?

Par Nafy-Nathalie.

Cheikh Oumar Ba dirige l’IPAR (Initiative prospective agricole et rurale) qui fait partie du comité d’organisation du forum foncier mondial qui s’est tenu à Dakar en mai 2015. Il a pointé une situation assez étonnante :

« L’essentiel des terres du Sénégal sont des terres du domaine national qui n’appartiennent pas aux personnes qui les exploitent, car la loi de 1964 avait supprimé les droits coutumiers. Or, les pratiques courantes font que ceux qui cultivent les terres de façon régulière considèrent que ces terres leur appartiennent, que ce sont leurs terres, les terres de leurs parents. Mais sur le plan juridique, ces terres ne leur appartiennent pas ; c’est pourquoi ils sont relativement dans l’insécurité foncière parce qu’à tout moment, l’État pour des raisons d’utilité publique peut venir et reprendre ses terres. Les collectivités locales peuvent faire la même chose, donc cela pose un problème d’insécurité foncière. »

Effectivement les chiffres sont édifiants : environ 14 millions de Sénégalais et seulement 152.000 titres fonciers délivrés !  La Commission nationale de réforme foncière (CNRF), créée fin 2012, doit proposer une loi en décembre 2015 pour y remédier et permettre de développer l’investissement privé national comme étranger.

Quelle est l’origine de cette situation ?

Traditionnellement, les terres sont détenues par la communauté et gérées par les « Lamane » qui les administrent et les attribuent à ses membres afin qu’elles soient exploitées avec un souci d’équité. Monsieur Keba Mbaye, connu pour sa contribution au CIO, est aussi un des plus grands juristes sénégalais. Il expliquait qu’en Afrique l’appropriation des terres à titre puisque « la terre est une création divine, comme le ciel, comme l’air comme les mers. Elle est à Dieu, aux dieux et aux ancêtres ». Ce principe a été consacré par un décret de 1955.

Les autorités coloniales, n’étant pas à un paradoxe prêt, essayent aussi d’imposer leur conception occidentale du droit de propriété. L’arrêté du 5 novembre 1830 importe au Sénégal les dispositions du Code civil français relatives à l’inscription et la transcription. Le décret du 24 juillet 1906 repris par celui du 26 juillet 1932 confirme la possibilité d’immatriculation. Rien ne fonctionne toutefois puisque les Sénégalais, ne maîtrisant pas le français et ne comprenant pas les enjeux de faire valider un droit de propriété totalement absurde pour eux, ne font pas la démarche.

Le Sénégal, indépendant en 1964, se trouve donc avec un régime de droit foncier assez particulier puisqu’il consacre deux conceptions à priori opposées. Que faire ? Reconnaître un droit de propriété aux détenteurs des terres (Lamane) et spolier les exploitants ? Consacrer la dualité des régimes juridiques existants en rendant la terre propriété de la nation et définir deux types de domaines juridiques : celui public et celui national ? C’est la deuxième option qui est choisie avec l’idée de décoloniser les mentalités et de se développer en choisissant une voix socialiste modulée à la tradition.

Le code du domaine national est donc créé et toutes les terres non immatriculées y sont versées (95% à 99% selon les études). Les lois de 1964 et 1976 consacrent cette option qui protège le droit d’exploitation du paysan (État, investisseurs) et le préserve au profit de la collectivité puisque si l’affectation est individuelle, la valorisation en est la condition et l’exploitation est obligatoirement collective et restreinte aux membres de la famille. Le droit coutumier est aboli et les Lamane sont remplacés par l’État, ce qui amenait une sécurisation du système pour des investisseurs. Les détenteurs des terres, bien que spoliés, conservaient leur droit d’exploiter, ce qui ne changeait rien à leur situation de leur point de vue. Tout semblait bien aller dans le meilleur des mondes possibles puisque les effets pervers de ce système, à savoir le cantonnement de l’agriculture à une agriculture traditionnelle (pas de grandes exploitations, impossibilité d’embaucher des ouvriers) et la dévolution à l’État d’un pouvoir quasi absolu sur une terre qui n’est pas à lui (elle appartient à la Nation), ne sont pas apparus de suite. Il n’y avait à l’époque pas d’investisseurs privés et les paysans n’arrivaient pas à exploiter l’intégralité des terres dont ils bénéficiaient. Quant à l’État, il avait si peu d’intérêt pour les terres qu’il devait administrer qu’il ne contrôlait rien, et n’a même pas pris la peine de les délimiter.

La situation s’est toutefois compliquée lorsque l’État (volonté de développement du pays, corruption), assimilant son pouvoir de gestion à un droit de propriété, s’est mis à vendre le domaine public naturel immobilier (littoral, plages…), normalement inaliénable puisque appartenant à la Nation, à des privés. Lorsqu’il n’a plus rien eu à vendre, il s’est autorisé à s’accaparer les zones urbaines agricoles et réserves foncières. Ainsi des hôtels se sont mis à pousser comme des champignons sur la corniche de Dakar par exemple. Ces terres étant épuisées, pour combler son avidité il ne restait plus que les terres de culture situées dans les zones de terroir qu’il commença à réquisitionner en arguant du fait qu’elles n’étaient pas mises en valeur, ce qui était plutôt paradoxal lui-même ne mettant pas en valeur les espaces qui lui étaient dévolus.

Le plan d’action foncier est adopté en 1996. Il favorise les investisseurs en autorisant un créancier de tout paysan affectataire à saisir et même transformer ledit titre d’affection en titre foncier, ce qui est totalement stupéfiant. On accordait aux créanciers étrangers des droits refusés aux paysans sénégalais. Le Sénégal suivait ainsi la même direction que celles de pays comme la Côte-d’Ivoire, le Bénin, le Zimbabwe, le Burkina Faso ou le Mali. La privatisation des terres au profit des industriels majoritairement étrangers a des conséquences désastreuses : expulsion des paysans réduits à la mendicité pour vivre, exclusion, création d’une classe ouvrière rurale. Chacun jugera des raisons motivant de telles politiques et de l’impact que ces plans à géométrie variable sur le continent africain.

C’est dans ce contexte, après 40 ans de socialisme, que Monsieur Wade en 2000 arrive au pouvoir et décide de lancer des projets de grande ampleur : REVA en vue de lutter contre l’émigration des jeunes en leur assurant du travail au Sénégal et GOANA pour assurer l’auto suffisance alimentaire. Ces projets sont axés sur la promotion du secteur agro-industriel et le développement des biocarburants. Il engage donc une réforme du droit foncier pour rendre la terre disponible afin de pouvoir l’exploiter. Sous sa présidence, 17% des terres arables du Sénégal ont été accordés à 17 entreprises privées (10 sénégalaises et 7 étrangères). Des conflits éclatent. La population locale se sent flouée, d’autant plus que les investisseurs ne tiennent pas leurs promesses de contrepartie.

Les rendements agricoles du Sénégal se sont améliorés de manière considérable mais pas assez pour assurer la sécurité alimentaire, rendre le Sénégal auto suffisant et donc le libérer d’une pression/intervention extérieure. Les exploiteurs de terre n’ont toujours pas les moyens financiers ou techniques de l’exploiter. Ceux qui les auraient n’ont pas la quantité de terre qui les leur permettrait.

Selon Priya Gajraj du PNUD, « la quête de l’émergence en Afrique dépend de l’agriculture. L’Afrique est en passe de devenir un continent stratégique pour l’agriculture. Avec 60 % des terres non cultivées, suffisamment de ressources en eau, de main-d’œuvre, elle peut répondre à la demande mondiale ». Il est indispensable compte tenu de la corruption et des politiques agressives d’achat par les Chinois, Saoudiens ou Qataris de terres en Afrique, sans aucune contrepartie pour le développement des économies locales, de protéger le foncier africain. Selon des rapports récents de l’Union africaine, l’Afrique a cédé pour plus de 100 milliards de dollars de terres depuis l’an 2000, ce qui est énorme.

Aujourd’hui l’agriculture fait vivre 60% de la population mais Mamadou Sall, président du Conseil national de concertation et de coopération des ruraux, explique que la plupart des paysans vivent en dessous du seuil national de pauvreté. «Dans les régions, le sol est érodé ou acidifié. Cette situation a contribué à la paupérisation des populations rurales et à l’insécurité alimentaire dans les régions ; et dans tout ceci, l’État n’établit que des projets utopiques». La destruction des terres est aussi un des risques de l’agriculture intensive qui a pour but une rentabilité à court terme et ne tient pas compte de ses effets sur l’environnement (forêts détruites, perte de la biodiversité, pollution) tout en usant d’une technologie qui ne produit pas d’emploi.

La piste du Brésil qui interdit la vente de terres aux étrangers est intéressante. L’Afrique du Sud vient d’ailleurs d’annoncer que les étrangers ne pourraient plus acheter de terres dans le pays d’ici 5 ans. Sans aller jusque là, il est à souhaiter que le Sénégal trouve avec la réforme foncière qui doit aboutir en décembre prochain un équilibre qui permettra de veiller aux intérêts des locaux tout en permettant aux investisseurs de s’installer. Pour y arriver, elle devra obligatoirement poursuivre la politique de libéralisation du foncier commencée.

La loi du 30 mars 2011 est déjà une avancée magnifique. Elle donne la possibilité aux urbains d’obtenir gratuitement des titres fonciers à la place des permis d’habiter, de permis d’occuper, d’autorisation d’occupation et d’autorisation d’occuper qui leur avaient été délivrées. Reste maintenant la question des ruraux. Plusieurs pistes sont envisageables :

• décentralisation des modalités de gestion foncière en laissant aux communautés rurales le soin de s’administrer dans le respect des orientations étatiques et leur laisser aussi le soin d’instaurer des partenariats libres et équilibrés entre les investisseurs par le biais de la palabre.
• création de zones spécifiques d’investissement ouvertes à tous pour démocratiser l’accès à la terre dans des espaces dont l’exploitation est difficile pour les paysans sans moyens.
• suppression de l’interdiction du faire valoir indirect pour permettre au paysan de devenir un entrepreneur.
• redéfinition de la notion de membre de la communauté rurale afin de conserver aux non résidents (émigrés) les terres qui leur avaient été affectées.
• amélioration de la gestion administrative et technique du foncier (création d’un plan cadastral, traçabilité des opérations foncières) et notamment la mise en place d’une «immatriculation au nom de l’État ou une immatriculation au nom des collectivités locales » selon Monsieur Sy membre de la CNRF. Dans la première hypothèse, l’État accorde ensuite un bail emphytéotique (99 ans) aux collectivités qui sous louent ensuite aux paysans. Dans la seconde, les collectivités reçoivent la pleine propriété des terres dont elles accordent l’exploitation par baux aux paysans.

Dans ce contexte de recherche délicat d’équilibre, la Banque Mondiale a proposé un programme d’aide au développement qui a reçu un accueil favorable du Président Maky Sall. Il est notable que que son «Benchmarking the Business of Agriculture» (BBA) soutient l’agrobusiness et que ce qu’elle considère bon pour les investisseurs étrangers ne l’est pas souvent pour les paysans locaux. Il est notable que lors de la constitution de la CNRF la participation de la société civile ait été « oubliée », ce qui l’a amené à se battre pour y remédier. Le Conseil National de Concertation et de Coopération des Ruraux (C.N.C.R) et le Conseil des Organisations Non Gouvernementales (CONGAD) ont fini par été cooptés afin de la représenter au cours de l’élaboration du projet. C’est un très bon présage pour le contenu de la réforme et l’avenir de ce pays. Les Sénégalais, bien informés, mesurent aujourd’hui l’importance des enjeux qui se jouent et n’ont pas l’intention que cette réforme se fasse sans eux et dans n’importe quelles conditions.