Audiovisuel public : pour quoi faire ?

Le dernier-né des rapports régulièrement consacrés à la question de l’audiovisuel public nous vient du Sénat. Il n’échappe pas à la règle propre à ce type d’exercices : comme ses (trop) nombreux prédécesseurs, ce document constate la gestion défaillante des sociétés de l’audiovisuel public, et propose comme d’habitude une augmentation du financement public et une nouvelle version du mécano institutionnel. Sans oublier, bien sûr, de prévoir la création de plusieurs  commissions et autres missions de préfiguration chargées de donner suite à ses propositions¹â€¦

Ce rapport déjà enterré par la ministre de la Culture a pourtant le mérite de pointer certains des dysfonctionnements majeurs auxquels est encore confronté le service public. Les réponses qu’il y apporte ne sont pourtant guère convaincantes. Surtout, si ce rapport manque sa cible, c’est parce que toute réflexion sérieuse sur ce sujet devait commencer, non par la définition du contenant, mais par la délimitation des contenus. Et commencer par se poser une question fondamentale : l’audiovisuel public, pour quoi faire ?

L’audiovisuel : un service public dysfonctionnel et coûteux

Une gouvernance hors norme et impraticable

Toutes les difficultés de l’audiovisuel public se résument dans la gouvernance des entreprises qui le composent.

Si diriger France Télévisions est ainsi, selon un cadre de l’entreprise, « le pire job des médias », c’est parce que les dirigeants de l’audiovisuel public obéissent à une multitude de patrons aux injonctions contradictoires. Qu’on en juge : le PDG de France Télévisions est nommé par le CSA et révocable par lui, sur la base d’un projet qu’il présente lors de sa candidature. Mais il doit obéir à l’État (principal financeur de l’entreprise), qui négocie avec lui un « contrat d’objectifs et de moyens » (COM), lequel est d’ailleurs en grande partie la déclinaison opérationnelle d’un cahier des charges de l’entreprise adopté par décret.

Toutefois, le CSA ne siège pas au sein du conseil d’administration de l’entreprise. L’État, pour sa part, y est non seulement minoritaire, mais représenté par cinq administrations aux prérogatives diverses et aux priorités souvent contradictoires (ministère de la Culture, direction du Budget, ministère de l’Outre-Mer, Agence des Participations de l’État et CNC). Les autres membres de son conseil d’administration sont des parlementaires qui votent le niveau de la redevance audiovisuelle et déterminent les ressources budgétaires de l’entreprise, des représentants des usagers, et des représentants des salariés.

À ces difficultés s’ajoute le fait que les entreprises doivent composer avec un régulateur constitué sous forme d’autorité administrative indépendante (le CSA) et qu’elles doivent satisfaire dans le même temps au moins deux grandes catégories de clients : les annonceurs privés qui apportent à l’entreprise des ressources publicitaires et recherchent en contrepartie des points d’audience spécifiques, et l’État qui attend que l’entreprise remplisse les missions qu’il lui assigne par voie réglementaire. Comment, dans ce contexte, définir et mettre en œuvre une quelconque stratégie ? Comment opérer de vrais choix, et s’y tenir sur la durée ? Incapable de tracer sa route, le PDG navigue à vue, et cherche moins à maintenir un cap qu’à éviter les écueils. Tout le reste de ses difficultés en découle.

Une absence totale de direction stratégique

Difficile dans ce contexte de gouvernance de définir de réelles priorités stratégiques. Surtout, à quelles missions renoncer quand on a tant d’interlocuteurs à satisfaire ?

La stratégie de l’audiovisuel public se résume souvent à une course au « toujours plus ». Marc Schwartz, dans son rapport sur France Télévisions, relevait ainsi que « les missions de service public et les objectifs assignés par l’État forment une architecture complexe, et sont porteurs d’exigences toujours plus nombreuses ». En particulier, il a souligné l’inflation du nombre de sujets devant être traités dans les COM des organismes de l’audiovisuel public, qui depuis 2000 ont plus que doublé, passant de cinq à onze.². Ce n’est d’ailleurs pas le moindre des paradoxes que le contexte récent, prétendument marqué par une période de tension budgétaire, ait donné lieu au plan stratégique à des appels fréquents à la création de nouvelles chaînes.

Dès 2012, le nouveau gouvernement qui entendait réduire les ressources de France Télévisions appelait en même temps à la création d’une chaîne jeunesse ; en 2015, alors même qu’il s’interroge sur la pérennité du système de financement de l’audiovisuel public, le ministère de la Culture encourage la création d’une chaîne publique d’information en continu.

Une gestion budgétaire et financière « peu rigoureuse », selon la Cour des comptes

Le cas de Radio France, traité par la Cour des comptes dans un rapport d’avril 2015, est emblématique des dérives du secteur :

« De 2000 à 2011, pendant que les effectifs de la fonction publique (État et établissements publics administratifs) diminuaient de 9,3 %, ceux de Radio France augmentaient de 14,3 %. Il en est de même pour la masse salariale, qui a crû de 18,8 % entre 2006 et 2013, soit deux fois plus que les dépenses du budget général de l’État ».

De fait, et comme le constatent et le confirment les parlementaires, dans leur récent rapport :

« Les sociétés de l’audiovisuel public ont jusqu’à maintenant été maintenues dans l’idée, pour ne pas dire dans l’illusion, qu’elles évoluaient dans un monde à part [et] n’ont pas encore véritablement intégré le fait qu’elles étaient pleinement concernées par la dégradation des finances de l’État et par la nécessité de réduire leur train de vie » (p. 16).

Au cours des dernières années, les dotations tirées de la contribution à l’audiovisuel public (CAP, ex-redevance) et versées aux sociétés du secteur n’ont ainsi cessé de croître : d’après le rapport du Sénat, elles sont passées de 3059 millions d’euros en 2010 à 3591 millions en Loi de finances initiale pour 2015, soit une progression de 17,4 %. Ceci n’a pas empêché des résultats nets régulièrement déficitaires, non seulement à France Télévisions, mais aussi à Radio France.

L’audiovisuel public est par ailleurs victime d’une forte impopularité, en partie liée à son mode de financement. Depuis 2009, la contribution à l’audiovisuel public, ex redevance télé, oscille entre la première et la deuxième place au classement des impôts les plus impopulaires. Bon nombre de contribuables s’étonnent du montant de ce prélèvement, jugé injuste, illégitime, et estiment que le service qu’ils reçoivent n’est pas à la hauteur de la contribution qu’ils consentent.

Un climat social extrêmement dégradé

Par rapport à d’autres activités de l’État (défense, justice…), le secteur audiovisuel public, c’est le moins qu’on puisse dire, n’est pas maltraité par le budget de l’État. Les plans d’économie n’ont jamais donné lieu à des départs autres que volontaires. Et pourtant, la tension sociale au sein de ces entreprises est extrême. En témoigne la dernière grève à Radio France, d’une durée exceptionnelle de 29 jours. De même, la fusion AEF-RFI-France 24 n’a été acquise qu’au prix d’une guérilla juridique entre la direction et le comité d’entreprise qui s’est étendue sur plusieurs années et a notamment vu le comité d’entreprise porter le cahier des charges devant le Conseil d’État. Les syndicats de France Télévisions, eux, ont porté plainte contre la nomination de leur nouvelle dirigeante Delphine Ernotte.

Des propositions de réforme de la gouvernance inappropriées

La réforme institutionnelle proposée dans le rapport parlementaire vise pour l’essentiel à défaire ce qui a été fait au cours des dernières années, sans apporter de réelles solutions.

Faire nommer le président de France Médias par l’organe de gouvernance de la société

En moins de dix ans, ce pouvoir de nomination a échappé au CSA pour revenir au président de la République, avant de revenir au CSA.

Cette proposition mérite d’être discutée mais elle ne résout pas le problème fondamental d’une absence d’alignement entre les autorités chargées respectivement de définir la stratégie, de décider du financement, de nommer le président, de le contrôler et de pouvoir, le cas échéant, le révoquer. Ces différentes fonctions restent éclatées dans des instances diverses.

En effet, le rapport suggère (proposition n°13) de « prévoir la nomination du président directeur général de France Médias par l’instance de direction collégiale conformément au droit commun des entreprises ».

Dans le même temps, il propose (proposition n°15) de « diversifier le recrutement des membres de cette instance de direction en accroissant la place réservée aux personnalités qualifiées ».

En pratique, l’État ne disposerait au sein de cette instance que d’un seul représentant, issu de l’Agence des Participations de l’État et chargé en ce sens de veiller aux intérêts de l’État-actionnaire. Est-il réellement de bonne gouvernance que l’État, actionnaire unique, principal financeur et stratège du secteur, ne dispose pas du droit de nommer, et de révoquer, le dirigeant ? Est-il conforme au droit commun des entreprises qu’un actionnaire unique soit minoritaire au sein d’un conseil d’administration ? La proposition du rapport parlementaire n’est pas seulement impossible à mettre en œuvre : elle est éminemment hasardeuse en matière de gouvernance.

Fusionner les sociétés de l’audiovisuel public au sein d’un groupe unique

Il s’agit là encore d’une nouvelle étape du mécano institutionnel. Celle-ci n’est pas sans rappeler les multiples allers/retours qui ont présidé au cours des dernières années aux destinées de l’audiovisuel extérieur de la France. On se souvient ainsi qu’en novembre 2007, le rapport de Georges-Marc Benamou sur la réforme de l’audiovisuel extérieur français préconisait le rapprochement de France 24, TV5 Monde et RFI afin de « mutualiser les moyens » et de « créer un pôle commun de production de l’information ».

Malgré une hostilité syndicale extrêmement vivace, ce projet avait commencé à connaître un début d’exécution, au demeurant fort coûteux, puisqu’il impliquait notamment des frais de déménagement très significatifs.

Ce projet a finalement été interrompu par un autre rapport, le rapport Cluzel, qui en juillet 2012 parvenait sur cette question à une conclusion diamétralement inverse :

« Alors que les synergies entre rédactions peuvent donc être ponctuelles, il ne paraît pas possible de les systématiser, comme le montrent les exemples des services publics francophones. Il n’y a pas non plus d’exemple français. Les synergies qu’on pourrait en attendre paraissent dans la réalité largement illusoires ».

L’idée d’un groupe unique est séduisante en théorie ; en pratique, comme l’a démontré l’expérience récente, elle est extrêmement complexe et coûteuse à mettre en œuvre, pour un résultat incertain. En témoigne la persistance à ce jour de doublons massifs entre France 2 et France 3, par exemple dans l’information, pourtant rapprochées dans une société unique depuis une loi de 2009.

Augmenter la redevance, et l’étendre à tous les foyers

Le rapport propose de « conditionner la hausse de la redevance à des objectifs contraignants de réduction des dépenses dans le cadre des COM ».

En quoi ces objectifs seront-ils plus contraignants que les trajectoires financières précédemment décidées, et systématiquement violées ? Surtout, comment assurer cette contrainte alors même qu’une enveloppe de 150 millions d’euros est déjà dédiée au financement des aléas ? L’idée enfin d’étendre à tous les foyers le paiement d’une contribution augmentée de deux euros va-t-elle réellement relever l’adhésion populaire à cet impôt à l’heure où les autres médias adoptent au contraire un mode de paiement à la demande qui permet à chacun de moduler sa consommation en fonction de ses préférences individuelles ?

Pour une vraie réforme de l’audiovisuel public : légitimer les contenus avant de réorganiser le contenant

Quelle peut-être la légitimité d’un service de l’audiovisuel public financé par l’impôt si le téléspectateur ne perçoit que peu ou mal ce qui le distingue de l’offre privée ? Comment accepter que la ressource publique augmente quand elle finance la diffusion de La Cage aux Folles 3 sur La Chaîne parlementaire, dimanche 4 octobre à 20 h 30 ? De quatre épisodes de Cold Case sur France 4 toute la soirée jeudi 1er octobre ? Surtout quand des chaînes privées démontrent régulièrement qu’elles font des choix audacieux, comme Mammouth sur numéro 23 le 8 octobre, un documentaire sur Curiosity sur RMC Info, ou Bel-Ami sur Chérie 25 ?

La principale urgence pour le service public de l’audiovisuel, et l’indispensable fondement de toute réforme ultérieure, consiste à mieux définir ce qui relève du service public et ce que l’offre privée, autrement dit, le marché, peut suffire à assurer. Face à un secteur qui au fil du temps a acquis une dimension tentaculaire (19 chaînes de télévision et 9 antennes de radio), et devant les appels à la création de nouveaux services, ce travail d’analyse et de réflexion relève de l’urgence.

Le rapport du Sénat, même s’il se refuse à en faire le cœur de ses travaux, semble l’avoir compris : partant du principe que le service public ne peut justifier son financement public qu’à condition de « présenter une réelle spécificité et se distinguer des chaînes privées en termes de contenus », il propose :

« d’organiser des consultations régulières de redevables de la contribution à l’audiovisuel public sur le périmètre, le financement, la gouvernance et le contenu du service public, par exemple à l’occasion de la révision des contrats d’objectifs et de moyens (COM) ».

On peut s’étonner qu’un Parlement, au lieu de se prononcer sur cette question éminemment politique, souhaite organiser une consultation populaire. Mais on doit surtout regretter que cette question fondamentale ne connaisse aucune réponse avant que l’on ne cherche à définir l’organisation du secteur. Il faut au contraire commencer par définir les missions, avant de déterminer les modalités.

Les missions fréquemment suggérées ne sont pas nécessairement les bonnes

L’information est fréquemment citée. Est-ce toutefois le propre d’une démocratie moderne de faire dépendre l’information de la voix de l’État ? Nous avons d’autres traditions : la pluralité de la presse, la confrontation des idées, et pas une objectivité fantasmatique, et en pratique forcément suspecte, qui serait liée à la parole de l’État.

Autre objectif fréquemment cité : le « voir ensemble », c’est-à-dire rassembler une population autour d’événements fédérateurs, de grands programmes pour tous. C’est la mission qu’on assigne généralement à France 2, mais c’est aussi la mission que se donne TF1, pour de strictes raisons commerciales ! comme en témoigne son slogan publicitaire : On se retrouve sur TF1. À l’heure où la télévision à la demande permet de satisfaire les désirs de niche, la seule manière d’exister pour une grande chaîne de télévision commerciale consiste précisément à trouver et à exposer ce qui peut rassembler le plus grand nombre, typiquement les grands rendez-vous sportifs : pourquoi, dès lors, le service public se chargerait-il de cette mission, par ailleurs fort coûteuse ? Pourquoi faudrait-il que ce soit l’État qui nous rassemble ?

Pour un service public centré sur deux missions, et composé de deux chaînes

Nous préconisons un service public centré sur deux missions et sur deux chaînes, conforme à la mission de l’État de garantir à tous un accès à l’éducation, et à sa fonction régalienne diplomatique.

La première mission d’un service audiovisuel public recentré sur ses fondements peut consister à donner accès gratuitement à tous à la culture et à la connaissance : organiser la médiation des œuvres culturelles et du savoir vers le plus grand nombre, gratuitement sans jargon, grâce à des mises en contexte, des explications, qui permettent un réel accès. Arte ou France 5, lorsqu’elles renoncent à l’élitisme et font le choix de l’humour, du clin d’œil, y parviennent.

La seconde mission consisterait à diffuser à l’étranger, non pas la voix du gouvernement français, mais un point de vue français sur le monde. Ce peut être le sens d’une chaîne d’information internationale en continu, comme l’est France 24. Le but de cette opération, qu’il faut assumer budgétairement, n’étant pas nécessairement de chercher les marchés publicitairement rentables, mais les cibles prioritaires que, pour des raisons stratégiques, nous cherchons à influencer.

Sur cette base, éminemment discutable, mais qui peut servir à ouvrir un débat, un service public audiovisuel réduit à ses missions fondamentales consisterait en deux chaînes : une chaîne de culture et connaissance issue de la fusion de F5 et d’Arte et une chaîne destinée à l’étranger issue de la fusion entre F24 et la part française TV5 Monde, laquelle n’est pas détenue et financée uniquement par la France mais également par des diffuseurs publics d’autres pays francophones.

Cela se traduirait par des économies significatives et par une meilleure acceptation des coûts associés, qui seraient justifiées par la spécificité et la définition précise des missions. La tâche, naturellement, est extrêmement ardue, et la mise en œuvre d’un tel programme nécessitera des efforts, y compris budgétaires. Mais commencer par se fixer un objectif augmente les chances de l’atteindre.