Réforme territoriale : les régions, futurs colosses aux pieds d’argile

Par Anthony Escurat.

À quelques jours du second tour des élections régionales, une sorte de consensus semble habiller tracts et éléments de langage des différents candidats : la réforme territoriale aurait renforcé en profondeur le rôle des régions, aux compétences et au périmètre élargis.

Pourtant, un regard au microscope des deux volets de la réforme de l’exécutif invite à beaucoup plus de nuances et de modestie. Décryptage.

La gauche a tricoté en 2015 ce qu’elle avait décousu en 2010

Pour mieux poser le décor, rappelons tout d’abord que la réforme territoriale, sortie du chapeau du président de la République au printemps 2014, ne faisait pas partie des soixante engagements de campagne du candidat socialiste en 2012.

Rappelons également que dès 2010, la droite avait elle aussi engagé une réforme du millefeuille administratif en rationalisant le nombre d’élus locaux, via la création du « conseiller territorial », ainsi qu’en renforçant notamment le poids des intercommunalités.

À cette époque, vent debout, la gauche s’y était farouchement opposée s’évertuant, avec plus ou moins de succès, à délester le projet de loi de ses dispositions les plus novatrices. Ironie du sort, parmi les députés qui avaient alors saisi le Conseil constitutionnel à la suite de l’adoption du texte figuraient notamment François Hollande, Jean-Marc Ayrault, Manuel Valls, Marylise Lebranchu ou encore André Vallini, aujourd’hui avocats du « big-bang territorial », et ce alors même que la loi NOTRe votée en juillet dernier épouse – sans vergogne aucune – l’esprit de la loi du 16 décembre 2010 du gouvernement Fillon.

Souhaitant préserver son important vivier d’élus locaux sans dégraisser d’un iota le mammouth territorial français unique en Europe, la gauche d’alors avait donné le sentiment insidieux de respecter à la lettre l’adage prêté à François Mitterrand : « dans l’opposition, toujours s’opposer ».

Ce faisant, à travers les deux volets de « sa » réforme territoriale, la gauche, de nouveau aux responsabilités, a tricoté en 2015 ce qu’elle s’était entêtée à découdre maille par maille en 2010.

Une attitude confinant à la schizophrénie, sinon au cynisme le plus vil.

Par-delà cette mise au point, force est de constater que la réforme territoriale annoncée avec tambour et trompettes par François Hollande n’a in fine pas résisté aux charivaris parlementaires ni au puissant lobbying des élus locaux, de droite comme de gauche. Surtout, à contre-courant de la doxa médiatique et politique ambiante, les régions ne semblent pas renforcées mais au contraire fragilisées par la réforme, encalminées dans un épais brouillard juridique.

Au flou, la loi NOTRe n’aura finalement ajouté que de l’opacité.

Des régions plus affaiblies que renforcées

Proclamées grandes gagnantes du redéploiement des compétences des collectivités, les régions apparaissent en effet, en soulevant le tapis législatif, dans une situation relativement inconfortable.

Certes plus grandes (passées de 22 à 13 sur le territoire métropolitain), la loi ne les a en revanche dotées d’aucun levier fiscal supplémentaire susceptible d’asseoir définitivement leur autonomie budgétaire et donc politique.

En guise de lot de consolation, seule la CVAE (cotisation valeur ajoutée des entreprises) devrait passer de 25 % à 50 % à l’horizon 2017, et ce selon le bon vouloir du gouvernement (qui en a fait l’annonce en juin dernier pour mieux cajoler l’Association des régions de France), c’est-à-dire sans que cette hausse ne soit définitivement gravée dans le marbre législatif.

Les promesses n’engageant que ceux qui les écoutent, la pérennité de cette rentrée fiscale sera donc, chaque année, soumise à d’âpres discussions opposant les orthodoxes gardiens du temple de Bercy aux nouveaux édiles de Conseils régionaux proches de la banqueroute. Dans une pure tradition jacobine, et face à la forte réduction des dotations aux collectivités, les régions demeureront dès lors sous l’étroite tutelle financière de la « main visible de l’État ». Aux oubliettes donc le nouvel acte de décentralisation, crucifié sur l’autel d’une vision figée et sépia de la régionalisation made in France.

De l’autre côté de l’étau se tiennent les métropoles, avec lesquelles les régions devront partager le développement économique.

Alors qu’elle fait de ces dernières le chef d’orchestre en la matière, la loi NOTRe offre en parallèle la possibilité aux métropoles – nouvelle couche du millefeuille administratif – de jouer leur partition économique en solistes, se bornant uniquement à prendre en compte dans leurs orientations stratégiques le « schéma régional ». Un maelström qui laisse augurer bien des fausses notes entre ces deux collectivités qui, à rebours du vœu (pieux) exprimé par le législateur, seront sans nul doute dans la pratique moins duettistes que rivales.

Le concert territorial, quant à lui, tiendra dès lors davantage de la cacophonie. D’autant plus qu’aux métropoles s’ajoutent les municipalités et les intercommunalités, autorisées elles-aussi – dans le cadre d’une convention passée avec le Conseil régional – à accorder des aides directes aux entreprises. Au final, seul le département, sauvé in extremis par la navette parlementaire, se trouve pleinement dépossédé de sa compétence économique.

Dans ce sillon escarpé, le tourisme – étonnamment placé à la périphérie du giron économique par le législateur – ne se voit octroyé aucun chef de file précis, demeurant éclaté entre tous les acteurs territoriaux. Un imbroglio supplémentaire et de nombreux points d’achoppement en perspective, dont la future conférence territoriale de l’action publique (CTAP) – ce conclave créé ex nihilo par la loi pour réunir les collectivités – devrait se faire la caisse de résonance.

Adieu donc la clarification et la simplification tant promises par l’exécutif.

Au diable la rationalisation des dépenses publiques tant vantée – avant de se raviser subrepticement – par André Vallini.

À cette aune, la symbolique suppression de la clause générale de compétence – serpent de mer territorial que la droite avait votée en 2010 avant que la gauche ne la réhabilite en 2014 à travers la loi MAPTAM puis la réinscrive dans la loi NOTRe un an plus tard – a des allures au mieux de trompe-l’œil cosmétique, au pire de blague de mauvais goût.

En définitive, loin de ses ambitions initiales, la loi NOTRe n’a accouché aux forceps parlementaires que d’un ersatz de réforme. Dans cette nouvelle usine à gaz territoriale, les treize régions de demain n’ont dès lors rien des « super-collectivités » telles que présentées à l’envi par le gouvernement et relayées avec une passivité complice par les médias.

À la lumière de la campagne électorale qui s’est écoulée ces derniers mois, leurs futurs édiles n’en ont manifestement pas (encore) pris conscience… Jusqu’ici, tout va bien.

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