Le CESE, une assemblée qui se justifie elle-même

Début novembre seront connus les noms des « personnalités qualifiées » nommées au CESE (Conseil économique, social et environnemental) par le Président et le Premier ministre. En même temps, la bataille commence aussi pour la tête du CESE entre le président sortant, Jean-Paul Delevoye et un candidat du MEDEF, Patrick Bernasconi. L’institution, dont l’utilité est plus que mystérieuse, a surtout été critiquée pour avoir des effectifs pléthoriques avec des rémunérations et des privilèges extrêmement avantageux, mais pas vraiment pour sa manière de fonctionner et le contenu de ses travaux. L’IREF s’est penché sur ces aspects et a découvert une institution bien particulière, un véritable « made in France ».

Comment représenter la société ? Si au fil du temps le suffrage universel s’impose comme moyen indirect d’y parvenir, certains politologues s’interrogent depuis la fin du XIXe siècle sur le pouvoir conféré aux corps intermédiaires, à la société civile, et à la place qu’ils devraient occuper sur la scène politique. L’idée d’une consultation permanente de la société civile sur les grandes questions économiques et sociales fait son chemin, et, en 1925 sous le gouvernement d’Edouard Herriot (celui qui sera émerveillé lors de sa visite en URSS par les « villages Potemkine » mis en place spécialement pour lui) est créé le Conseil national économique (CNE), ancêtre du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Siègent au CNE syndicats, ouvriers, patrons, agriculteurs et membres d’associations représentatives, qui sont saisies par le gouvernement de façon ponctuelle. L’essence du CNE, et par ricochet du CESE, est de faire contribuer aux débats les « forces vives de la nation » sur les grands axes des politiques économiques et sociales.

Le CESE a conservé ce rôle consultatif et cette représentativité, si ce n’est dans les faits, du moins dans les textes régissant l’institution. De plus, le législateur a légitimé son importance et son action dans l’organisation politique du pays. Depuis 1958, le CESE est une assemblée constitutionnelle, c’est-à-dire qu’il est inscrit dans la Constitution. Néanmoins et à plusieurs reprises, sa composition et son mode de fonctionnement ont été vivement critiqués. En 1969, le général de Gaulle a même proposé de faire un rapprochement entre le CESE et le Sénat. Ce projet de réforme fut finalement refusé par référendum. En 2010, la loi organique du 28 juin tente de répondre à ces critiques en modifiant partiellement son mode de fonctionnement, tout en lui attribuant une nouvelle mission consultative : sur l’environnement.

D’après son site : « les membres du CESE se répartissent, selon leur appartenance socioprofessionnelle, en dix-huit groupes de représentation et trois pôles correspondant aux compétences de la vie économique et du dialogue social, de la cohésion sociale et de la vie associative et de la protection de la nature et de l’environnement. » Si sur le papier, le CESE a à la fois une légitimité légale et sociétale, on peine toutefois à comprendre la cohérence de son action.

Quand la CGT veut promouvoir une culture de l’évaluation des politiques publiques

L’un des derniers (septembre 2015) Avis du CESE est consacré à l’évaluation des politiques publiques. Il a été rédigé par Nasser Mansour-Guilani, économiste, responsable du pôle économique de la CGT. L’auteur a raison de rappeler que l’évaluation d’une politique publique est un élément central de la démocratie et que, normalement, elle devrait être faite en trois temps : ex ante, tout au long de la mise en place de la politique et, enfin, ex post afin de mesurer ses effets directs et indirects. Le constat de l’auteur est tout à fait exact, la France n’a pas vraiment cette culture de l’évaluation et devrait la mettre en pratique. Mais lorsqu’il s’agit de faire des propositions, le membre du CESE ressort le charabia administratif déjà vu dans des dizaines d’autres Rapports. Il faut « renforcer, coordonner, valoriser et mobiliser… » surtout les « agents et ceux ayant une mission de service public ». C’est-à-dire ceux dont le travail devrait être évalué… Bien entendu, il faut « conforter la contribution du CESE en la matière en s’appuyant sur sa spécificité », organiser des rencontres annuelles informelles…Tout ce qu’il faut pour ne rien faire. Il est déjà grotesque de voir un cadre dirigeant de la CGT, organisation syndicale ayant été financée par Moscou et dont les comptes sont toujours cachés, faire ce genre d’Avis. Il est aussi ridicule de voir un membre du CESE proposer cette institution en tant qu’« organisme évaluateur » des politiques publiques alors que ce n’est pas du tout de son ressort, ni de ses missions. L’évaluation n’est pas la consultation. L’auteur de l’Avis aurait pu s’inspirer des travaux de l’IREF sur le sujet en proposant que les Recommandations de la Cour des Comptes soient obligatoirement suivies d’effet. Il aurait pu proposer l’exemple du NAO (National Audit Office) britannique, dont les recommandations sont obligatoirement suivies par l’Etat britannique. Le NAO se targue ainsi d’économiser 16 euros de dépenses publiques pour chaque euro dépensé par l’agence. Ou bien la Bundesrechnungshof allemande qui dispose d’un budget de 111 millions d’euros/an pour économiser entre 3 et 5 Mds d’euros à l’Etat. Plus de 90 % de ses recommandations sont suivis par le Bundestag (le Parlement allemand). Ces quelques exemples auraient fait des économies pour les contribuables français…

Chaque année, le CESE publie donc un ensemble d’avis, de rapports, ou d’études sur des sujets aussi variés que le financement de la transition écologique, l’extension du domaine maritime, l’insertion des jeunes (notamment des « jeunes ultramarins », février 2015), les addictions, le marché automobile français, les innovations du numérique, l’école, le patrimoine, l’aménagement du territoire, la dépendance des personnes âgées, « l’agriculture familiale » (décembre 2014), le « tourisme et développement durable en France » (novembre 2014), ou encore « la microfinance dans les Outre-mer » (février 2015). Cet inventaire à la Prévert, certes incomplet, rend tout de même compte de la diversité des sujets abordés par le CESE, dont la mission est « de conseiller le gouvernement, l’Assemblée nationale et le Sénat dans l’élaboration des lois et les décisions relatives aux politiques publiques. »

En réalité, ces sujets de fonds semblent très éloignés des sujets débattus à l’Assemblée nationale et sur lesquels les membres du CESE sont appelés à être consultés. En fait, une des spécificités du CESE, c’est qu’il peut se « s’auto-saisir », c’est-à-dire qu’il définit lui-même certains sujets qu’il juge nécessaire de traiter. Depuis 2011, 85 rapports, avis ou études publiés par le CESE sur 118, soit 72 %, portent sur des thèmes qu’il s’est lui-même attribué. Le gouvernement et le parlement ne sont à l’origine que de 24 % des saisines. Pire, la dernière fois que l’Assemblée nationale l’a saisi était en 2012 !

Tableau 1. Nombre de saisines depuis 2011, classées par types

Il en a toujours été ainsi :lors du mandat de 1959 – 1963, le gouvernement a consulté l’institution à 27 reprises, contre 26 fois sur la période 2011 – 2015. Le rôle consultatif du CESE a toujours été marginal. D’ailleurs, si son utilité en tant qu’institution consultative avait été avérée, le nombre de consultations auraient augmenté depuis sa création.

A travers ces quelques statistiques nous nous interrogeons sur le rôle réel de cette assemblée, et surtout sur son mode de fonctionnement, qui souligne un échec flagrant à être une voix représentative des corps intermédiaires. Par exemple, la délégation de l’Outre-mer, créée en 2010 avec 11 représentants sur 233 au total, a été relativement active. Elle a publiée 3 avis cette année, soit 1 sur 6 pour l’année 2015. Les travaux de cette délégation sont clairement surreprésentés par rapport aux enjeux nationaux sur lesquels l’avis consultatif du CESE est censé avoir une importance.

On peut également revenir sur le coût de cette assemblée soi-disant consultative. Avec un budget de 40 millions d’euros et la publication de moins d’une trentaine d’études annuelles, chaque rapport, avis ou étude a couté en 2015 1 500 000 euros au contribuable. Quant à la productivité de ses 233 conseillers, elle est d’une publication tous les 7,75 ans. Il faudrait donc à un conseiller 1,5 mandat en moyenne pour publier. C’est peu. Début novembre, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) va renouveler l’intégralité de ses 233 conseillers, désignés pour 5 ans. Il est grand temps pour lui de revoir aussi son mode de gouvernance ou bien de faire une dernière auto-saisine : sa dissolution.