Agences et opérateurs de l’Etat : les enseignements de la commission d’enquête sénatoriale

La commission d’enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs a récemment rendu ses conclusions. Le sujet était vaste, puisqu’il portait sur 334 opérateurs (entités les plus « importantes » par le nombre d’agents ou le budget géré), 1 153 agences et 317 organismes consultatifs – trois familles aux contours juridiques flous. Que faut-il en retenir ?

La commission d’enquête relève, dans son rapport, l’absence de vision consolidée de la situation financière des agences, opérateurs et organismes consultatifs. Le suivi comptable des agences par le ministère de l’Economie et des Finances ne dit rien de l’activité réelle de ces établissements. Lors des auditions, le ministre de la Fonction publique a reconnu ne pas connaître la proportion de fonctionnaires effectuant une mobilité au sein d’une agence.

Des interlocuteurs multiples, pas toujours du même avis

La commission d’enquête a également constaté que ce phénomène d’« agencification » engendre une grande complexité, les collectivités locales ayant face à elles une multitude d’interlocuteurs susceptibles, sur un même projet, de rendre des avis divergents. Cet éclatement de l’action publique complique d’ailleurs les circuits de financements, lesquels imposent eux-mêmes de multiples procédures à la charge des collectivités conduisant parfois au dépôt de plusieurs dossiers pour un même objet. Bref, on observe le triptyque : « un dispositif, une agence, une procédure ». Dès lors, l’allocation des moyens publics s’avère moins efficace qu’elle aurait dû l’être, chaque financeur ignorant la décision des autres payeurs.

En Grande-Bretagne, un contrôle continu

Dans son rapport, la commission  préconise tantôt la fusion de plusieurs structures produisant le même service public (notamment en matière de formation professionnelle), tantôt le transfert à une structure plus importante, tantôt la mutualisation des fonctions support, tantôt encore la suppression pure et simple de certaines structures. Concernant ce dernier point, le rapport cite l’exemple britannique, où les  missions sont systématiquement réexaminées, à échéances régulières, afin de déterminer si une agence possède toujours sa raison d’être, de façon à éviter le maintien de structures administratives ayant par nature tendance à justifier leur activité par l’appropriation de nouvelles missions…

Réorganise oui, mais d’abord remettre en question la légitimité des missions

Quelles économies budgétaires attendre d’une restructuration des agences ? Le montant important des dépenses de personnel et de fonctionnement laisse entrevoir des gisements d’économies substantiels. Une réduction de 8 % du coût des fonctions se traduirait, par exemple, par une économie de 2,2 milliards d’euros. Le rapport insiste néanmoins sur le fait qu’il est vain d’espérer réduire les budgets sans revoir la la justification et la répartition mêmes de missions. Il est ainsi rappelé que, durant la période 2015-2019, plusieurs fusions et suppressions d’opérateurs ont eu lieu, avec une baisse négligeable des emplois (- 0,8 % seulement à périmètre constant). C’est donc le périmètre de l’action publique qu’il conviendrait de réviser pour dégager des économies à la hauteur des enjeux de soutenabilité de nos finances publiques. Le rapport note (p. 19) à cet effet : « Il ne faut donc pas attendre de la seule réorganisation des agences (par des fusions, des suppressions ou la mutualisation des fonctions support) des économies comparables avec celles qui résulteraient de la diminution des charges d’intervention, celle-ci supposant des mesures fortes prises sur la nature et le champ des politiques publiques mises en œuvre par les agences. »