La règlementation européenne est de mauvaise qualité

Le premier indice de qualité de la réglementation européenne vient d’être publié. Il révèle que l’élaboration des politiques de l’Union européenne (UE) souffre d’une complexité excessive. Ses auteurs donnent quelques pistes pour produire une législation plus efficace et plus compréhensible par tout un chacun.

Publié sous l’égide d’Epicenter, l’indice de qualité de la réglementation européenne vient d’être réalisé par des chercheurs du Center for Liberal Studies – Markos Dragoumis (KEFiM), un think tank libéral grec.

Ils ont analysé les 61 directives adoptées entre 2022 et 2024 avec pour objectif de vérifier si elles respectent les principes d’une bonne réglementation. L’indice est construit à partir de cinq composantes :

• qualité du texte réglementaire (simplicité et concision, longueur, définition des termes, etc.) ;
• initiative (conformité aux priorités déclarées de l’UE) ;
• subsidiarité (bonne application du principe de subsidiarité de l’UE lors de l’élaboration du texte) ;
• rédaction, impact et consultation (processus de négociation entre la Commission, le Conseil et le Parlement, qualité de l’évaluation d’impact, existence ou non d’une consultation des parties prenantes, durée, niveau de participation, etc.) ;
• mise en Å“uvre (existence d’un plan de mise en Å“uvre, présence de clauses d’extinction, respect des délais de transposition, etc.).

Des phrases de près de 40 mots

Les conclusions de l’étude sont sans ambiguïté. La législation européenne est extrêmement complexe, avec des textes qui comptent en moyenne 24,4 pages. Cette longueur moyenne varie selon les années (de 19,2 à 33,3 pages) et les sujets traités, avec un maximum de 68,7 pages pour une directive sur l’énergie. Les phrases contiennent en moyenne 38,6 mots ou 250 caractères. Soit près du double de ce que recommandent les organisations qui Å“uvrent pour la promotion d’un langage clair et accessible (comme la Plain English Campaign). Si l’on suppose que la vitesse moyenne de lecture d’un adulte est d’environ 200 à 250 mots par minute pour un contenu général et non technique, on admet qu’elle chute à environ 100 à 150 mots lorsqu’il s’agit de la lecture de textes juridiques ou réglementaires complexes. Étant donné que de nombreuses directives européennes dépassent 30 000 mots et comportent des phrases longues et complexes, une seule directive pourrait donc nécessiter quatre à six heures de lecture pour un non-expert. Autant dire que ces textes ne sont pas vraiment à la portée du grand public.

Les outils de planification préliminaire, tels que les feuilles de route et les analyses d’impact initiales, sont utilisés de manière incohérente, ce qui limite la transparence au début du processus législatif. Les analyses d’impact omettent souvent des éléments essentiels, notamment l’analyse territoriale, les états financiers et l’évaluation des impacts sur les PME et la compétitivité. Par exemple, seulement 62,3% des analyses d’impact décrivent les effets économiques de la réglementation, et 60,7% évaluent ses coûts financiers ou administratifs.

Les pratiques de consultation restent inégales selon les domaines politiques, certains sujets ne donnant lieu qu’à une faible, voire aucune, implication significative des parties prenantes. Quant à la mise en œuvre, elle est peu performante : moins de la moitié des directives ont été transposées dans les délais par les États membres.

Finalement, il est délivré un score global de qualité réglementaire (EU-RQI) de 66,9/100. Pour certaines composantes, la note n’atteint pas la moyenne. C’est le cas des éléments « mise en œuvre » (47,4/100) et « rédaction, impact et consultation » (49,9).

Qu’est-ce qu’une bonne réglementation ?

Nous avons évoqué plus haut les « principes d’une bonne réglementation ». Quels sont-ils ? Pour les auteurs de l’indice, ils renvoient aux efforts visant à « garantir que les lois soient non seulement efficaces et nécessaires, mais aussi transparentes, proportionnées, fondées sur des preuves et faciles à mettre en œuvre ». Ils estiment que ces principes sont « essentiels pour maintenir la confiance du public, favoriser la compétitivité et renforcer la qualité et la légitimité globales de la gouvernance de l’UE ».

Ainsi l’inflation linguistique mise en exergue dans leurs travaux reflète-t-elle, selon eux, « un long glissement des principes et règles juridiques de l’essentiel vers l’accessoire ». Souvent cette tendance est présentée comme la conséquence inévitable d’une complexité croissante. Cependant, nous disent les chercheurs du KEFiM, « il existe un lien évident entre la longueur des textes juridiques et l’efficacité des politiques publiques : plus les règles sont longues, plus le niveau de confiance est faible et, par conséquent, plus leur mise en Å“uvre est difficile. » Comment stimuler l’innovation et renforcer la compétitivité de l’UE, comme le recommandent les rapports Draghi et Letta, si les entreprises européennes sont convaincues que la réglementation freine leur croissance ?

Le fait que le Parlement européen et le Conseil omettent souvent de prendre en compte les analyses d’impact lorsqu’ils proposent des amendements substantiels ne participe pas d’une bonne réglementation. De même, le caractère secret des négociations en « trilogue » nuit à la transparence et aux processus de consultation.

La note d’Epicenter recommande de rendre obligatoire la planification précoce, c’est-à-dire d’exiger une feuille de route pour chaque initiative (seulement 6,6% en disposaient) et une évaluation d’impact initiale (42,6%) afin de définir en amont le problème, les objectifs, les options et les besoins en données. Elle conseille aussi de standardiser les évaluations d’impact et d’améliorer les pratiques de consultation. Elle souhaite rendre obligatoires un état financier et un plan de mise en Å“uvre formel pour chaque acte (avec les étapes clés, les responsables, les sources de données et le suivi) qui pourrait également prévoir des clauses d’extinction et d’évaluation pour garantir que les contrôles a posteriori soient effectués dans les délais prévus. La discipline de transposition devrait être renforcée (44,3% des États membres ont respecté les délais). Quant à réduction de la complexité linguistique, elle devrait améliorer la conformité et la confiance, des textes plus clairs réduisant les coûts d’interprétation et facilitant leur mise en Å“uvre.

Appliquer le principe de subsidiarité

Il est sans doute souhaitable que les lois de l’UE soient de meilleure qualité. Il est surtout vital qu’elles soient moins nombreuses. L’Europe doit absolument réduire son périmètre d’intervention et la quantité de textes produits. Elle doit faire confiance aux citoyens et aux entrepreneurs. Bref, appliquer le principe de subsidiarité qu’elle a bien du mal à comprendre.