Le traitement de choc de Javier Milei : causes, mesures et effets en Argentine

Dans quelques jours, le président argentin Javier Milei sera à Paris. Une occasion pour les antilibéraux de tous bords de critiquer la politique économique qu’il mène dans son pays.

L’IREF vient de publier une étude en anglais, réalisée par Jenny Joy Schumann, économiste financière et juriste, qui analyse en détail la « thérapie de choc » appliquée par Milei en Argentine depuis décembre 2023. Elle distingue deux périodes : une phase de choc, de décembre 2023 à avril 2025 environ, puis, à partir de 2025, une phase de stabilisation et d’institutionnalisation. Sa conclusion est positive : le choc des réformes a rétabli la crédibilité de la politique économique, mais son succès dans la durée dépend de la conversion de ces gains en croissance et en institutions solides. Voici un résumé de cette étude.

Un pays en décomposition

Quand Milei arrive au pouvoir, l’inflation atteint 211,4 % pour l’année 2023. Le déficit budgétaire et le coût énorme de la banque centrale (BCRA) représentent ensemble environ 14 % du PIB, et les réserves nettes de change sont négatives. Le peso a perdu sa fonction de réserve de valeur, et les taux de change multiples, le contrôle des capitaux (le « cepo ») et le contrôle des prix faussent tous les signaux. La pauvreté atteint 41,7 % au second semestre 2023. La crise est aussi politique : selon le baromètre LAPOP, le soutien des Argentins à la démocratie est tombé de 90 % en 2008 à 68 % en 2023.

L’auteur explique ce déclin par cinq faiblesses institutionnelles :

• l’excès de réglementation, avec près de 300 000 lois, décrets et résolutions ;
• la « domination budgétaire », c’est-à-dire une monnaie mise au service du financement des déficits ;
• la fragilité des droits de propriété et des contrats ;
• la répression financière ;
• l’incertitude permanente sur les règles.

Hérité du péronisme, ce système a créé du clientélisme, entre subventions, protectionnisme, emploi public et syndicats puissants, qui avaient intérêt au statu quo. L’échec du « gradualisme » de Mauricio Macri (2015-2019) montre qu’une réforme progressive exige une crédibilité dont l’Argentine ne disposait plus. C’est dans ce contexte que la radicalité de Milei, portée par son discours contre la « casta », est devenue électoralement viable.

Le choc comme engagement crédible

Selon l’étude, le traitement de choc sert d’engagement à long terme. En agissant simultanément sur plusieurs fronts, il crée une rupture et rend un retour en arrière plus coûteux. L’auteur s’appuie sur un précédent, la thérapie de choc polonaise du début des années 1990 et sur les travaux de Thomas Sargent, qui montrent que les grandes désinflations de l’histoire ont été obtenues par des ruptures de régime nettes et crédibles, et non par des ajustements progressifs. Le programme poursuit trois objectifs qui se renforcent mutuellement : faire baisser l’inflation, rétablir l’ordre budgétaire et restaurer la confiance. La dollarisation promise pendant la campagne a été repoussée à une étape ultérieure. Le gouvernement, avec le ministre de l’Économie Luis Caputo, a préféré assainir d’abord les finances publiques et le bilan de la banque centrale.

Cinq chantiers de réforme

1. Le budget. L’ajustement a porté sur la dépense et non sur l’impôt. Les subventions à l’énergie et aux transports ont été réduites, les transferts aux provinces aussi, et les salaires publics comme l’investissement public ont été gelés. Le chantier était considérable : dès 2014, les subventions à l’énergie et aux transports représentaient environ 5 % du PIB. Entre décembre 2023 et décembre 2025, 63 234 emplois publics ont été supprimés. Dès 2024, l’Argentine a dégagé un excédent primaire de 1,8 % du PIB et un excédent financier de 0,3 %, le premier depuis plus de dix ans. L’étude rappelle que, selon les travaux d’Alberto Alesina et Silvia Ardagna, les ajustements fondés sur la baisse des dépenses réduisent plus sûrement les déficits et la dette, et provoquent moins de récessions, que ceux fondés sur la hausse des impôts.
2. La monnaie. Le financement monétaire du Trésor a été supprimé dès le début de 2024, qu’il s’agisse des avances temporaires ou des transferts de bénéfices de la Banque centrale dont les passifs rémunérés sont passés de 10,1 % du PIB fin 2023 à 3,3 % à la mi-2024, puis ont été éteints en août 2024. L’inflation a nettement reculé. L’auteur relève toutefois un point à surveiller : pendant la désinflation, les taux d’intérêt réels sont restés proches de zéro, voire légèrement négatifs certains mois, ce qui risque de fausser les choix d’épargne et d’investissement.
3. Le travail. Les licenciements ont été assouplis, les indemnités réformées et les périodes d’essai allongées. L’objectif est de réduire le marché au noir, qui touche environ la moitié de l’emploi privé dans le pays en 2023 selon le FMI (42 % en zone urbaine fin 2024). Les premiers signaux sont encourageants : le FMI note un rebond de l’investissement privé au second semestre 2024, porté par l’amélioration du climat des affaires.
4. La déréglementation. Le décret DNU 70/2023 a été complété par un ministère de la Déréglementation, confié à Federico Sturzenegger, et par le programme « Burocracia Cero ». L’exemple le plus parlant est l’abrogation de la loi de 2020 sur les loyers, qui a libéralisé le marché locatif et a entraîné un retour de l’offre locative et une baisse des loyers, selon une étude de l’IZA. L’investissement a suivi dans un premier temps : la formation brute de capital fixe a bondi de 31,8 % sur un an au premier trimestre 2025, et de 48,9 % pour les machines et équipements.
5. L’ouverture. Le système d’autorisation préalable des importations (SIRA) a été supprimé. Ce dispositif soumettait les importations à une autorisation administrative. En décembre 2023, le peso a été dévalué : le taux officiel est passé d’environ 366–400 à près de 800 pesos pour un dollar, ce qui a réduit l’écart avec le marché parallèle. Dans le détail, certains droits de douane sont passés de 35 % à des niveaux bien inférieurs (pneus, motos, textiles, chaussures, biens d’équipement), le plafond des achats par courrier a été relevé de 1 000 à 3 000 dollars, et des droits à l’exportation ont été réduits ou supprimés, notamment dans l’agro-industrie. En avril 2025, la Banque centrale a instauré une bande de fluctuation du peso, levé les restrictions de change pour les particuliers et de nouveau autorisé le versement de dividendes aux actionnaires étrangers.

Des succès réels, un coût social élevé au début

Les résultats sont nets. La prime de risque souveraine est tombée de plus de 2 500 points de base en novembre 2023 à environ 950 début 2025. Les dépôts en devises sont passés de 16,5 à plus de 24 milliards de dollars entre décembre 2023 et septembre 2024, et l’écart entre les taux de change officiel et parallèle a presque disparu.

L’ajustement a pourtant été douloureux. Les salaires réels ont chuté de 17 % entre novembre 2023 et mars 2024, et les tarifs de l’électricité ont augmenté de 350 %, ceux du gaz de 200 %. Le PIB a reculé de 2,6 % au premier trimestre 2024, le chômage est passé de 5,7 % à 7,7 %, et l’investissement a baissé de 17,2 % sur l’année. Une grève générale a eu lieu en mai 2024, et les tribunaux ont suspendu une partie de la réforme du travail. Un net rebond a suivi en 2025, mais l’investissement est retombé fin 2025. Les élections de mi-mandat de 2025 ont renforcé le parti de Milei sans lui donner de majorité.

Des réformes encore inachevées

L’étude insiste sur ce qui reste encore à faire. La fiscalité et les retraites sont les deux grands chantiers en suspens. Selon le FMI, l’Argentine comptait en 2026 plus de 155 impôts, et les plus pénalisants (taxes sur le commerce extérieur, sur les transactions financières et impôts provinciaux sur le chiffre d’affaires) représentaient plus du quart des recettes. L’auteur de l’étude plaide pour supprimer en priorité les prélèvements qui découragent le plus l’investissement et l’emploi déclaré, plutôt que de réduire seulement le nombre d’impôts. Aucun pilier de retraite par capitalisation n’avait été créé jusqu’à aujourd’hui, et la réforme d’ensemble n’est prévue qu’à l’horizon fin 2027.

La réforme monétaire reste elle aussi inachevée. L’Argentine n’a toujours pas dollarisé son économie ni supprimé la Banque centrale, qui gère encore une bande de fluctuation tout en encourageant la concurrence entre le peso et le dollar. Des restrictions de change subsistent pour les entreprises (dividendes antérieurs à 2025, certaines dettes et paiements d’importations), et le FMI estimait encore les réserves nettes à environ 6,5 milliards de dollars à la mi-mai 2026. L’auteur va d’ailleurs plus loin que le programme de Milei : la dollarisation ne serait qu’une solution de second rang, puisqu’elle remplace la discrétion de la banque centrale argentine par celle de la Réserve fédérale américaine ; une concurrence des monnaies ou un ancrage sur l’or contraindraient davantage la création monétaire.

Surtout, beaucoup de réformes reposent encore sur des décrets, sans majorité stable au Congrès. Elles ne dureront que si elles sont inscrites dans la loi et si elles créent assez de bénéficiaires pour rendre un retour en arrière coûteux. La question, après 2026, n’est donc plus de savoir si Milei peut libéraliser l’économie, mais si les institutions empêcheront un futur gouvernement de revenir à la planche à billets, à l’arbitraire monétaire et à la surréglementation.

Les leçons pour l’Europe

L’Argentine n’est pas forcément un modèle à copier, mais un avertissement. L’étude en tire trois leçons.

• La crédibilité est décisive. S’écarter durablement des règles affaiblit les anticipations et l’investissement, même sans hyperinflation.
• L’ordre des réformes compte. Il faut assainir les finances publiques avant la monnaie, ou en même temps, et ne mener les réformes structurelles qu’ensuite.
• La communication politique est essentielle. Les anticipations dépendent autant de la clarté des objectifs que des mesures elles-mêmes.

Autrement dit, mieux vaut rétablir la discipline budgétaire et le dynamisme des marchés avant qu’une crise ne rende inévitables des mesures brutales.